Что дальше – приостановление полномочий президента или досрочные выборы?
Конституционный суд Молдовы (КС) объявил неконституционным указ, которым президент Майя Санду повторно предложила Наталью Гаврилицу на пост премьер-министра. Высший суд попросил политические партии в парламенте вернуться к переговорам по выдвижению кандидата на пост главы правительства.
Однако Майя Санду публично заявила, что не подпишет указ о назначении лица, предложенного нынешним парламентом, на должность премьер-министра, поскольку «нет 51 депутата, который поддерживал бы борьбу с коррупцией».
Президент призвала к досрочным выборам, и, если это решение не будет согласовано с депутатами, она готова выйти на референдум, чтобы обсудить свою отставку.
________
Что же будет дальше?
ZdG обсудила текущую политическую ситуацию, а также будущие сценарии с тремя экспертами в области конституционного права: Александром Тэнасе, Александром Арсени и Светланой Слусаренко.
Александр Тэнасе, бывший судья и председатель КС
— Как вы оцениваете решение КСМ, принятое во вторник, 23 февраля? Кому оно выгодно?
— Это очень важное решение. Это решение выгодно, прежде всего, демократической системе Республики Молдова. Даже притом, что внимание общественности полностью приковано к институциональному конфликту между президентом и парламентом, настоящая проблема заключается в другом. Если мы немного расширим нашу перспективу и сосредоточимся на сути этого конфликта, мы заметим, что, по сути, мы стали свидетелями намерения «сместить» форму правления с парламентской модели на президентскую. Это было бы наиболее серьезным последствием, которое могло бы произойти в случае, если бы КС принял другое решение. Здесь, в Азии, где я сейчас работаю, право президента назначать премьер-министра, независимо от мнения парламентского большинства, является нормальным. Но в Европе все наоборот. Даже в европейской стране президент не может игнорировать волю парламентского большинства, а тем более он не может прибегать к санкции в виде роспуска законодательного органа, когда он или она считает, что этот парламент больше не является легитимным или представительным. Пример Румынии является наиболее убедительным. Румыния – полупрезидентская республика, и президент Румынии имеет гораздо более широкие полномочия, чем наш. Однако в процессе формирования правительства президент не может игнорировать мнение парламентского большинства, навязывать, какого премьер-министра он хочет, или распускать парламент, когда он считает это необходимым. Тем, кто ругает КС за вчерашнее решение (принятое 23 февраля – прим. ред.), я рекомендую прочитать последнее решение (по этому поводу), вынесенное ровно год назад Конституционным судом Румынии. КСР основывался на тех же принципах, что и КСР в 2015, 2020 и 2021 годах. Вы найдете аналогичные подходы в прецедентном праве большинства европейских конституционных судов.
— Михай Попшой, вице-председатель Партии Действие и солидарность, сказал, что решение суда не разрешило политический кризис, а только усугубило его. «Конституционному суду не хватило мудрости встать на сторону населения», – сказал он.
— Если серьезно проанализировать ситуацию, то этот политический кризис был вызван действиями политиков, а не решением Конституционного суда. Это задача политиков, а не КС – свергнуть правительство и управлять страной. Также политики, которые получают доступ к должностям, представляющим общественное достоинство на основании положений Конституции, обязаны уважать эти положения, а не интерпретировать их в соответствии с сиюминутным интересом после получения этих должностей. Прецедентное право КС по этому вопросу было максимально ясным, и я имею в виду не два четких постановления 2015 и 2020 годов, а всю практику КС последней четверти века о праве президента распускать парламент по своему усмотрению. Существует более 10 решений КС, относящихся к 1990-м годам и косвенно разделяющих ту же философию и принципы, которым придерживается КС. Помимо этих решений КС, существует ряд рекомендаций Венецианской комиссии. При лозунге «Все на досрочные выборы!» все эти элементы были известны, поэтому с самого начала было неясно, как эта цель должна быть достигнута.
Что касается заявления депутата, согласно которому «Конституционному суду не хватило мудрости встать на сторону населения», то, наверное, было бы хорошо услышать, о какой части людей он говорит, той, которая поддерживает его партия, или той, которая поддерживает его оппонентов, поскольку последний опрос показывает, что эти два варианта примерно равны.
На самом деле Конституционный суд должен следить за тем, чтобы высокопоставленные лица уважали Конституцию. При вчерашнем решении КС поступил именно так: посчитав акт, принятый Президентом, неконституционным, объявил его недействительным, исключив возможность его применения. Мне сложно представить, как бы работали государственные механизмы, если бы решения принимались не на основании законов / правил, а на основе «мудрости быть на стороне населения». Другими словами, если бы мы представили, что сегодня шахматная доска была бы перевернута, президент – Игорь Додон, а госпожа Санду находится в парламентской оппозиции, – что-то подсказывает мне, что отношение к вчерашнему решению КС было бы диаметрально противоположным. Суд прославляли бы как институт, спасший демократию, а не институт «лишенный мудрости».
— Представитель президента на заседании Конституционного суда заявил, что этот парламент нелегитимен, потому что он коррумпирован, он сформирован по смешанной системе, и несколько депутатов переходили из одной фракции в другую. Насколько легитимен этот парламент?
— Легитимность власти не следует путать с «законностью» власти. «Законность» связана с существующими правовыми нормами в государстве, а «легитимность», в отличие от «законности», не юридический факт, а социально-психологическое явление. Единственный юридический источник, который я нашел, который отвечает на вопрос о том, является ли этот парламент легитимным, – это выводы международных наблюдателей, в том числе Мнение Венецианской комиссии №954 / 2019, в котором в § 54 говорится, что этот парламент был избран в результате честных и свободных выборов. Как-то сложно объяснить, что парламент, инвестировавший правительство Санду в 2019 году, был легитимным, а в 2020 году стал нелегитимным. Было бы очень опасным прецедентом, если бы парламент был распущен на основании «отсутствия легитимности». После госпожи Санду придет еще один президент, который может сделать то же самое.
Я считаю, что досрочные парламентские выборы были бы необходимы, но не по причинам легитимности. Этот парламент несколько погряз в моральном и политическом плане, но это мои субъективные выводы, более философские, но точно не юридические.
Думаю, было бы уместно упомянуть, что дискуссии о якобы высшей легитимности президента по отношению к парламенту были инициированы бывшим президентом Игорем Додоном. В своем желании контролировать абсолютную власть он всегда утверждал, что имеет большую легитимность по отношению к парламенту. Он даже создал конституционную комиссию (которую отменила президент Санду), целью которой было подготовить поправки к конституции, которые превратят Молдову в президентскую республику. Сегодня неудивительно, что господин Додон, потеряв власть, стал сторонником парламентской республики. Мне не хотелось бы верить, что эта привычка «подгонять» компетенцию учреждений в соответствии с текущими интересами также была унаследована его преемниками.
— После того, как решение суда было опубликовано, президент заявила, что в любом случае не примет премьер-министра, предложенного действующим парламентом, попросив либо об организации досрочных выборов, либо о проведении референдума по ее отставке. Насколько реально организовать такой референдум в нынешних условиях и что, по вашему мнению, будет после?
— Такой референдум, кроме процедуры приостановления в должности, не может быть организован. Единственная ситуация, когда гипотетически может быть проведен такой референдум, – это отстранение президента от должности, но это совершенно маловероятный сценарий. Во-первых, до сих пор президент не совершала «серьезных действий в нарушение положений Конституции», как того требует статья 89 Конституции. Все, что произошло до сих пор, идеально укладывается в правила демократической игры. Во-вторых, нет парламента, и я не вижу, откуда взялись голоса двух третей депутатов. В-третьих, учитывая рейтинг госпожи Санду, маловероятно, что парламент запустит такую процедуру.
— Что будет, по закону, если в парламенте не наберется 67 голосов, необходимых для отстранения президента от должности, если Конституционный суд сочтет, что она нарушила Конституцию?
— Согласно статье 89 Конституции, в случае совершения серьезных действий в нарушение положений Конституции, Президент Республики Молдова может быть отстранен от должности Парламентом двумя третями голосов депутатов. Если предложение об отстранении от должности одобрено, референдум об отставке Президента должен быть организован в течение 30 дней. Однако, даже если допустить абсурдную ситуацию, что такой референдум состоится, независимо от результатов голосования, Парламент все равно не сможет быть распущен. Таким образом, те, кто «печет» такие безумные идеи, должны понимать, что, наконец, после месяцев или даже лет политической «резни» будет достигнута точно такая же отправная точка: роспуск парламента без согласия большинства депутатов не будет возможен. Тогда нам придется вернуться к процедурам формирования правительства.
— Возможно ли, что этот сценарий произойдет в течение 90 дней, в течение которых должно быть сформировано новое правительство, или, отстранив от должности президента, этот срок будет превышен, и у нас неизбежно будут досрочные выборы?
— Я не вижу, каким образом такой сценарий возможен. Во-первых, как я упоминал выше, госпожа Майя Санду не совершала серьезных действий, нарушающих положения Конституции. Таким образом, в настоящее время невозможно начать процедуру отстранения от должности. Во-вторых, есть еще один вопрос об «установлении нарушения Конституции Президентом». Согласно статье 135 п. (1) б. f) Конституции: «Конституционный суд устанавливает обстоятельства, оправдывающие отставку Президента Республики Молдова». Таким образом, политическая повестка дня тех, кто хотел бы отставки президента, также остановится на Конституционном суде, который вряд ли легко примет такое решение. В конце концов, Парламент не сможет отправить в отставку президента без заключения КС, а Президент не сможет распустить Парламент без соблюдения конституционных процедур. Если еще учесть, что референдум об отставке президента проводится не более чем за 30 дней, то очевидно, что этот механизм приостановки не может сработать до истечения 90 дней.
— Когда истекает срок инаугурации нового правительства? Согласно Конституции, нужно потратить две попытки проголосовать за новое правительство или неважно, важны только 90 дней?
— В более ранней статье я подробно объяснил, как работает этот механизм. Фактически требуется как минимум две попытки. В случае необходимости Президент может выдвинуть кандидата на должность Премьер-министра и более одного раза, но до истечения 90 дней с момента возникновения обстоятельств, оправдывающих формирование правительства. Мы должны помнить, что роспуск парламента – это санкция, которая не применяется автоматически. Это также зависит от того, по чьей вине не удается сформировать правительство. По этим причинам КС должен изучить все обстоятельства и проверить, оправдана ли санкция Парламента о роспуске.
Александр Арсени, доктор юридических наук, профессор университета
— Что означает на практике решение Конституционного суда от 23 февраля? Обязывает ли это решение президента Майю Санду выдвигать кандидата на пост премьер-министра от формального парламентского большинства?
— В нынешнем составе Парламент не имеет формализованного парламентского большинства как политико-правовой структуры. […] Коалиция, подчеркиваю, фракций, как структур, которые уже зарегистрированы в парламенте, создается на их отдельном заседании, составляется протокол и выносится решение: вместе с «этой» фракцией мы образуем коалицию «как таковую». Это называется формализацией. После создания они снова возвращаются в парламент, соглашение подписывается прозрачным образом в присутствии прессы и объявляется в парламенте. После объявления в Парламенте этого большинства, коалиции фракций, оно становится элементом правовой структуры со всеми атрибутами, вытекающими из статьи 6 Регламента. Однако у нас в парламенте такого нет. […] Парламентского большинства, сформированного в соответствии с положениями Регламента, не существует, но статья 4 четко регулирует, как это делается. Помимо этих положений, все остальное является изобретениями, которые имеют характер оставаться у власти любыми способами, как они управляли до сих пор, игнорируя конституционные положения, правила, процедуры парламента и верховенство закона. […] Таким образом, Конституционный суд действовал, к сожалению, подпав под политический аспект. Суд попал в политическую ловушку, в игру интересов, отказавшись от положений и верховенства Конституции. […] Партия социалистов Республики Молдова, партия Шор и парламентская группа «За Молдову» нарушили правила формирования коалиции большинства. Простой список из 54 голосов, и эти 54 голоса не имеют юридической силы даже в одном аспекте. «Мы проголосуем 54 голосами» – это процедура голосования, не имеющая ничего общего с порядком выдвижения кандидата в премьер-министры и, тем более, вынесения вотума доверия, согласно статье 98.
— Однако КС вынес такое решение. Что можно и чего нельзя делать в дальнейшем президенту Майе Санду?
— Решение Суда окончательно, оно не подлежит юридическому обжалованию, но это не означает, что наука, конституционное право, доктрина не берут его на анализ очень скрупулезно и подробно, чтобы не оставить прецедентов с плохими последствиями для всего общества, которые уже начались вчера (23 февраля – прим.ред.). Но это решение не может ее обязывать, и Суд, прежде всего, не законодательно закрепляет конституцию коалиции фракций, у него нет таких полномочий, это не его работа, это КС. Это связано с исключительным правом фракций, независимо от того, образуют они коалицию большинства или нет. Их вообще никто не может заставить. Но Суд, таким образом, издавая законы, превратил список, не имеющий полномочий, в политико-правовую структуру с правами и обязанностями, вытекающими из Регламента Парламента. Полное превышение компетенций.
— В этом контексте какие сценарии предусмотрены Конституцией для такой ситуации? Каковы возможные пути развития ситуации?
— Президент Республики Молдова, пусть не обижается, что это еще и политический аспект, конституционный закон, государственная власть находится в двойной ипостаси – политической и правовой. С политической точки зрения КС попал в ловушку, поскольку выдвижение кандидата в премьер-министры является исключительной компетенцией главы государства, и после консультаций (с парламентскими фракциями – прим. ред.) кандидата, которому не доверяют ни суд, ни Венецианская комиссия, никто не может заставить его выполнять свои обязанности, потому что, выдвигая кандидата, президент не просто совершает формальный акт, но принимает на себя ответственность за кандидата, за правительство с программой и, в конце концов, он будет нести ответственность за катастрофу в обществе. Парламентские фракции или этот список носят ничтожный характер, имеют свой интерес, поэтому глава государства не должна попасть в эту ловушку, эту игру, и особенно Суд, что он сделал вчера (23 февраля – прим.ред.). Поэтому президент снова собирается посоветоваться с фракциями. То есть, никто не тянет ее за руку, и она не обязана делать то, что не установлено Конституцией. […] Она обязана выдвинуть кандидата в соответствии со Статьей 98 (1) после консультаций. То есть обязательно проводить консультации со всеми фракциями, но назначение одного из кандидатов, предложенных по результатам консультаций, остается на усмотрение главы государства. Глава государства, получивший полномочия путем всенародного голосования, имеет такую же легитимность, что и Парламент, для сотрудничества, и, если Парламент идет против воли народа, согласно пункту 1 статьи 38, воля народа является основой государственной власти. Если не партии, не списки, то применяется санкция, потому что у парламентариев есть не только права и обязанности, но и ответственность. И этот роспуск Парламента является политической, юридической ответственностью и оставляет решение народу, такова структура механизма верховенства закона и демократии, предусмотренного в пункте 3 статьи 1 Конституции Республики Молдова, норма, единодушно признанная во всем мире.
— В таком случае, она могла бы переназначить Наталью Гаврилицу премьер-министром? Соответствует ли это положениям Конституции?
— Это было бы правильно, потому что в нашей стране Конституция не устанавливает, что, если ей не было оказано вотума доверия по первому запросу, та же кандидатура на должность премьер-министра не может быть назначена.
Светлана Слусаренко, доктор юридических наук, старший лектор университета
— Как мы можем понять решение Высшего суда и какие сценарии могут последовать?
— Согласно ст. 98 абзац 1) Конституции, решение Конституционного суда от 23.02.2021 года обязывает Президента Республики Молдова выдвинуть кандидата на должность Премьер-министра. Президент может отклонить кандидата от парламентского большинства. Если парламентское большинство выдвигает того же кандидата во второй раз, то президент обязан его выдвинуть. В случае отказа президента начинается процедура приостановления полномочий. Процедура инициируется 1/3 от числа депутатов, но решается 2/3 голосов. Если предложенное отстранение одобрено, референдум об отставке президента должен быть проведен в течение 30 дней. Если мы не соблюдаем 2/3, мы заходим в конституционный тупик, то есть парламент не может быть распущен, а президент не может выдвинуть кандидата на должность премьер-министра. В случае отстранения Президента от должности в течение одного месяца должен быть проведен референдум об отставке Президента. В период приостановления полномочия Президента осуществляет Председатель Парламента, который может выдвинуть кандидатуру парламентского большинства, и большинство проголосует за вотум доверия кандидату.
