Второй отчет о соответствии Республики Молдова, принятый Группой государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) в рамках IV раунда оценки, показывает, что усилия по борьбе с коррупцией носят недостаточный характер. IV раунд оценки ГРЕКО был посвящен предотвращению коррупции среди депутатов, судей и прокуроров; под процедуру оценки подпадают этические принципы и деонтологические нормы, конфликты интересов, декларирование активов, доходов, обязательств и интересов.

По итогам оценки ГРЕКО вынесла молдавским властям 18 рекомендаций. Впоследствии 4 из них были квалифицированы как принятые или реализованные удовлетворительно, 10 – частично реализованные, а еще 4 остались невыполненными. Проблемы, установленные экспертами, связаны не только с этикой и иммунитетом депутатов, но и с подотчетностью прокуроров.

«У депутатов нет Кодекса этики и поведения»

Поощрение этики депутатов является одним из приоритетов Национальной стратегии неподкупности и противодействия коррупции на 2017-2020 годы с тремя важными мероприятиями: оценка национальной нормативно-правовой базы в сфере этики и поведения депутатов парламента (2020 год); разработка национальной нормативно-правовой базы в сфере этики и поведения депутатов парламента (2018); принятие национальной нормативно-правовой базы в сфере этики и поведения депутатов парламента (2018).

Власти отчитываются о первых двух осуществленных мероприятиях, причем последнее получило оценку «частично реализовано», поскольку существует ряд вопросов о качестве стратегического планирования и методологии мониторинга. Неотъемлемые этапы процесса разделены на отдельные действия – принятие нормативного акта предполагает его разработку, а разработка невозможна без анализа действующей правовой базы. То есть по сей день у депутатов нет Кодекса этики и поведения.

При поддержке проекта ПРООН «Укрепление парламентского управления в Республике Молдова» был выбран национальный консультант для поддержки рабочей группы по интеграции положений проекта Кодекса этики и поведения в проект Кодекса парламентских правил и процедур. В этой связи, по словам властей, было также проведено сравнительное исследование этих двух проектов. В исследовании были выявлены следующие недостатки: отсутствие четких правил функционирования парламентского комитета, созданного для изучения вопросов этики и поведения; отсутствие санкций за нарушение правил поведения на пленарных заседаниях при осуществлении мандата; отсутствие правил относительно подарков/льгот и конфликтов интересов; отсутствие правил этики и поведения после истечения мандата.

Кроме того, мероприятия должны были осуществляться на бюджетные средства, причем задача была не такой сложности, которая требовала бы внешней помощи. В настоящее время само исследование не опубликовано на сайте парламента, хотя об этом намерении было объявлено заранее. В то же время ответственные лица не объяснили, почему был осуществлен отказ от отдельного кодекса этики и поведения. В этом же контексте не ясно, почему было принято решение включить в проект Кодекса парламентских правил и процедур специальные нормы, а не поощрять внесение поправок в Закон № 39/1994 о статусе депутата парламента. То есть рассмотрение проекта Кодекса парламентских правил и процедур может занять некоторое время. С 22 ноября 2018 года, даты принятия в первом чтении, парламент не вернулся к проекту.

«Приостановка неприкосновенности депутатов воспринимается как инструмент дополнительного давления в политической борьбе»

Что касается иммунитета депутатов, то соответствующие положения содержатся в статьях 9-13 Закона № 39/1994 о статусе депутата парламента. Согласно им, депутатская неприкосновенность призвана защитить депутата от судебного преследования, гарантируя ему свободу мысли и действий.

Другими словами, депутат не может подвергаться преследованию или привлекаться к юридической ответственности в какой бы то ни было форме за политическую позицию, выраженную им в выступлениях или при голосовании. Депутат не может быть подвергнут задержанию, аресту или обыску, за исключением случаев, когда он застигнут на месте преступления либо привлечен к уголовной или административной ответственности, иначе как с предварительного согласия парламента, данного после заслушивания депутата. В соответствии с официальной процедурой, представление о задержании, аресте, обыске либо привлечении к уголовной или административной ответственности направляется председателю парламента генеральным прокурором. Председатель парламента информирует депутатов о представлении на открытом заседании не позднее чем в 7-дневный срок со дня поступления представления и незамедлительно передает его на рассмотрение Комиссии по вопросам права, назначениям и иммунитету, которая не позднее чем в 15-дневный срок устанавливает, имеются ли основания для удовлетворения представления. Решение комиссии принимается тайным голосованием большинством голосов ее членов. Затем генеральный прокурор представляет комиссии все необходимые ей документы. В случае отказа комиссия обращается к Парламенту. Доклад комиссии подлежит обсуждению и утверждению Парламентом безотлагательно, но не позднее чем в 7-дневный срок со дня его представления. Если депутат застигнут на месте преступления, он может быть подвергнут задержанию по месту жительства в течение 24 часов с предварительного согласия генерального прокурора. Последний информирует о задержании председателя законодательного органа. Если парламент сочтет, что оснований для задержания нет, он принимает решение об отмене этой меры. Задержание, арест или обыск депутата при иных обстоятельствах или по иным причинам не допускается. Статистика показывает, что парламент обычно неохотно соглашается снять неприкосновенность с депутатов-оппозиционеров.

Депутаты, с которых был снят иммунитет:

Илан Шор, фракция «Шор» – 15.08.2019

Регина Апостолова, фракция «Шор» – 16.09.2019

Марина Таубер, фракция «Шор» – 16.09.2019

Владимир Чеботарь, парламентская группа «Pro Moldova» – 19.09.2019

Петру Жардан, фракция «Шор» – 20.09.2019

Эксперты считают, что проблема заключается не в отсутствии оснований для снятия парламентского иммунитета, а в том, что общество ожидает, что это произойдет и в случае с депутатами парламентского большинства. В качестве примера можно привести случай депутата Григоре Новака, у которого было констатировано нарушение режима декларирования имущества. До тех пор, пока решения о снятии иммунитета не станут сбалансированными, эта процедура будет восприниматься как инструмент дополнительного давления в политической борьбе, и в этой связи рекомендация ГРЕКО остается в силе.

«Прокурорская инспекция подведомственна генеральному прокурору»

Отчет о деятельности Коллегии по дисциплине и этике Высшего совета прокуроров за 2019 год показывает, что на повестке дня коллегии находилась 51 дисциплинарная процедура, при этом применялись следующие санкции:

• Предупреждение – в отношении 8 прокуроров;
• Выговор – в отношении 16 прокуроров;
• Сокращение оклада на 15% на период в 3 месяца – в отношении 3 прокуроров;
• Освобождение от должности прокурора – в отношении одного прокурора.

В случае с 8 прокурорами процедура была прекращена, и никаких оснований для привлечения к дисциплинарной ответственности выявлено не было.

Порядок привлечения к дисциплинарной ответственности прокуроров регулируется Законом № 3/2016 о Прокуратуре, который в статьях 36-51 содержит положения о принципах дисциплинарной процедуры в отношении прокуроров, дисциплинарных проступков, дисциплинарных санкций и т.д.

Этот же закон также устанавливает статус Прокурорской инспекции – подразделения при Генеральной прокуратуре, ответственного за проверку организационной деятельности прокуроров и прокуратур.

Прокурорской инспекцией руководит главный инспектор, и она находится в непосредственном подчинении генеральному прокурору.

По мнению ГРЕКО, в случае с Прокурорской инспекцией её подчинение генеральному прокурору представляет проблему. То есть, такое подчинение ставит под сомнение независимость и беспристрастность организационной единицы.

Как следствие, Молдова не выполняет свои обязательства, вытекающие из международных документов в сфере противодействия коррупции. Это особенно касается деликатных вопросов, представляющих политический интерес. Политическая нестабильность, а также ситуация, связанная с пандемией COVID-19, могли бы объяснить недостатки, но обстоятельства можно было бы преодолеть, если бы правительство проявило реальную волю с точки зрения борьбы с коррупцией, четкое и реалистичное видение в подходе к этому феномену, хорошее стратегическое антикоррупционное планирование.

Этот материал был опубликован в рамках проекта «Мобилизация гражданского общества для мониторинга и отчетности о неподкупности государственных институтов и антикоррупционной деятельности в Молдове», реализуемого «Transparency International – Moldova» и финансируемого Посольством США в Кишиневе, отделом INLE. Мнения, выраженные в статье, не обязательно отражают позицию донора.

Марина ГОРБАТОВСКИ