Грузия применила метод «стеклянной стены» для проведения тендеров еще в 2010 году, когда проводилась реформа системы государственных закупок, ранее считавшейся коррумпированной и неэффективной. Украина начала переходить к системе ProZorro (т. е. «Все видят всё») после Евромайдана 2014 года и стала успешным примером ее внедрения для восточноевропейских стран. Республика Молдова может постепенно перейти на электронную прозрачную систему государственных закупок в 2018 году, но в настоящее время проведение тендеров является практикой «со многими неизвестными».

В 2016 году первое место в рейтинге прозрачности государственных закупок среди стран Восточного партнерства заняла Украина, добившись результата в 55,22 пункта из возможных 64, за ней следовала Грузия с результатом 53,13. Молдова заняла третье место, получив рейтинг прозрачности 47,53 пункта.

Закупки, где «все видят всё», в Украине

До начала внедрения системы ProZorro в 2015 году украинские власти потратили на государственные закупки около 10 млрд евро, а различные показатели свидетельствовали о том, что почти 20 % этой суммы исчезли из-за коррупции и неэффективного финансового управления. В определенный момент Служба безопасности Украины заявила, что подозревает, что ни много ни мало 40 % финансовых ресурсов, предназначенных для закупок, пропало.

Юрий Бойко

Одним из наиболее нашумевших случаев, свидетельствующих о проблемах с тендерами, является история с «вышками Бойко», в которую оказался вовлечен Юрий Бойко, бывший министр энергетики Украины. В 2011 году министерство, возглавляемое Бойко, закупило буровые установки, при этом затратив на каждую машину лишние 150 млн долларов. Журналисты опубликовали схему искусственного увеличения издержек, но после пяти лет расследования Генеральная прокуратура Украины заявила, что не выявила никаких элементов уголовного преступления в работе министра, так как он не подписывал никаких документов, связанных с этим делом. В настоящее время Юрий Бойко является депутатом Верховной Рады Украины.

СМИ также публиковали информацию о не столь значительных, но не менее интересных скандальных случаях. Например, для депутатов закупали малину по 100 долларов за килограмм, а обычные деревянные скамейки для станций метро в Киеве приобретались за 80 000 долларов.

Практически каждый день говорилось о коррупции в сфере государственных закупок в различных секторах: энергетическом, топливном, в частности, угольном, а в также железнодорожном и дорожном строительстве. В 2014 году пришли к выводу о необходимости прозрачной системы закупок, чтобы гражданское общество и предприниматели могли следить за ситуацией.

В тот момент в Украине функционировал веб-портал, предоставлявший информацию о публичных тендерных объявлениях и технических характеристиках объектов закупки, участниках и победителях конкурса. Однако этих данных было недостаточно для обеспечения прозрачности.

Виктор Нестуля, эксперт по публичным закупкам Transparency International Ukraine

Внедрение системы ProZorro началось с идеи о том, что «все должны видеть всё» и никакая информация о государственных закупках — от планирования до спецификаций и подписания контрактов — не будет скрыта от общества.

Виктор Нестуля, эксперт по государственным закупкам Transparency International Ukraine и один из агентов по внедрению системы электронных закупок ProZorro, говорит, что сегодня вся документация по техническим аспектам, будущим контрактам, инстанциям, организующим тендер, и предлагаемой сумме доступна на сайте при размещении тендерных объявлений. Когда открываются тендеры, сайт показывает, какие хозяйствующие субъекты приняли участие в конкурсе, а также предложенные ими суммы. Предложение любого участника тендера можно скачать, чтобы проанализировать отправленные им документы. Впоследствии, после объявления лучшего предложения о закупках, публикуется контракт, подписанный сторонами.

Параллельно разрабатываются аналитические инструменты, помогающие обобщить информацию и представить ее в как можно более простой форме. Иными словами, сделав всего несколько кликов, можно выяснить количество государственных контрактов, подписанных определенным поставщиком, стоимость этих контрактов, а также с какими инстанциями хозяйствующий субъект теснее всего сотрудничает.

Таким образом, профиль любого пользователя системы можно найти, любые подозрения в отраслевых сговорах или сговорах в пользу определенных экономических субъектов можно проверить, а конфликт интересов можно выявить. Этот шаг важен для обеспечения прозрачности при расходовании государственных денег, но это не означает, что проблема уже решена.

Прозрачность не означает отсутствие коррупции

«Эта прозрачность не меняет образ мыслей и действий организации-заказчика. За экранами, несмотря на полную оцифровку, находятся люди. Поэтому, если правовая система страны не работает, люди понимают, что не будут наказаны за злоупотребления служебными полномочиями, вот они и продолжают осуществлять закупки в ущерб государству.

Система ProZorro обеспечила прозрачность, так что все попытки вмешательства и злоупотребления властью очень просто проанализировать, особенно потому, что существует много неправительственных организаций и огромное число юристов, анализирующих тендеры, выявляющих нарушения законодательства и формулирующих обращения в правоохранительные органы. Но что происходит после того, как нарушение выявлено? К сожалению, уголовные расследования начинаются в очень немногих случаях. Чаще обращения не принимаются во внимание», — объясняет Виктор Нестуля.

Юрий Николов

На протяжении семи лет онлайн-портал Nashi Groshi [«Наши деньги»] анализирует, как бюджетные средства тратятся на государственные закупки. Юрий Николов, главный редактор издания, говорит, что с появлением системы ProZorro украинцы стали интересоваться тем, на что расходуются деньги государства, и понимают, что им нужно постоянно отслеживать тендеры, потому что нарушители закона всегда пользуются этим процессом в своих интересах.

«Значительного успеха всем тем, кто контролирует тендеры, удалось добиться два года назад, когда была раскрыта мошенническая схема для присвоения 64 000 евро при закупке трансформаторов для государства. Затем нам пришлось привлекать иностранных консулов, чтобы они лично присутствовали при проведении тендеров и следили за правильностью процесса. В результате этого количество мошеннических сделок такого масштаба уменьшается. Тогда как схема, связанная с «вышками Бойко», предназначалась для закупки оборудования для добычи нефти по двойной цене, то есть за 400 000 долларов, теперь в результате мошеннических схем крадут всего лишь 20 % закупочной стоимости, чтобы махинации не так сильно бросались в глаза. Важно, что люди начали говорить об этом», —утверждает Юрий Николов, предполагая, что отраслевые сговоры могут также использоваться для искусственного повышения цен. Ярким примером является сговор между импортерами бензина из России. Соглашение между предприятиями на этом рынке привело к росту цен.

Олигархическая монополия бросает нам вызов

Ринат Ахметов

Существуют также целые области, являющиеся монополиями, например, производство стали. «Все заводы принадлежат Ринату Ахметову. Что мы можем сделать? Рельсы для железных дорог производятся одним предприятием Ахметова по цене, которую он сам диктует. Европейские производители не могут участвовать в тендерах, организованных украинскими железными дорогами, потому что требования к участникам торгов очень строги, и они сталкиваются с бюрократией», — говорит Юрий Николов. По его словам, области, где циркулирует большая часть государственных денег, разделены на сферы влияния украинских олигархов.

Дмитрий Фирташ

Г-н Николов утверждает, что секторы энергетики и металлургии контролирует олигарх Ринат Ахметов, самым важным лицом на рынке газоснабжения является Дмитрий Фирташ, Игорю Коломойскому принадлежит монополия на добычу нефти, а украинская государственная компания «Укрнафта» по-прежнему находится под контролем его посредников. В то же время журналист издания «Наши Гроши» говорит, что президент Петр Порошенко, близкий друг которого — премьер-министр Владимир Гройсман, контролирует административные ресурсы во всех отраслях промышленности в Украине.

Один из самых громких скандалов в Украине, связанных с мошенничеством с государственными деньгами, начался из-за «Роттердам +».

Дмитрий Вовк

Это название схемы составления счетов за электроэнергию, автором которой является Дмитрий Вовк — председатель Национальной комиссии регулирования электроэнергетики Украины. Вовк утверждал, что Украина должна как можно меньше зависеть от угольных шахт, расположенных на оккупированных территориях, и искать новые источники сырья. Хотя уголь продолжает добываться на этих же территориях на востоке Украины, а не импортируется, Вовк повысил тариф на электроэнергию, из-за чего новая цена стала эквивалентна сумме, которая выплачивалась бы за энергию, если бы уголь привозили из Роттердама.

Алексей Кучеренко

«К цене угля в порту Роттердама Вовк добавил транспортные расходы (доставка на расстояние 6500 километров по морю, включая портовые услуги и железнодорожные перевозки), и на основе этой гипотетической схемы тариф на электроэнергию был увеличен», — пояснил Алексей Кучеренко, бывший министр по вопросам жилищно-коммунального хозяйства. Он добавил, что схема «Роттердам +» стала источником обогащения («кормушкой») для определенных групп и дополнительной нагрузкой на население, которую он оценивает примерно в 481 млн евро в год.

Внедрение методики «Роттердам +» подчеркивает четкую связь между президентом Порошенко и Ринатом Ахметовым, богатейшим украинским олигархом, как утверждает Николов.

«Я не знаю, за что мы платим, потому что теперь мы не являемся независимыми от угольной электроэнергетики, так как получаем ее от государства-агрессора. Обслуживание не стало лучше, мы просто платим больше. Это решение президента в пользу олигархов. Они богаче, мы беднее», — объясняет Николов, отметив, что до сих пор в расследовании, начатом Национальным антикоррупционным бюро Украины, не появилось никаких обвинений.

Арсен Аваков

Важный случай, свидетельствующий о том, что правовая система не наказывает виновных в коррупции или растрате государственных денег, связан с Министерством внутренних дел. Министр Арсен Аваков приобрел гибридные автомобили Mitsubishi стоимостью один миллиард гривен, или 40 миллионов долларов, не запросив альтернативных предложений, а это означает, что для победившей компании не было создано никакой конкуренции.

«Гражданские активисты отреагировали немедленно, заявив, что цены завышены примерно на 10 миллионов долларов, что процедура противоречит законодательству, что допущено много нарушений, и поэтому тендер незаконен. Эксперты Transparency International Ukraine обратились в соответствующие учреждения, в том числе в правоохранительные органы. Уполномочена действовать в таких случаях Государственная аудиторская служба. Два месяца спустя она опубликовала ответ, признав, что были допущены нарушения, договор заключен незаконно и должен быть расторгнут. Спустя всего семь часов после того, как Transparency International опубликовала этот ответ, Аудиторская служба отправила еще одно письмо с заявлением о том, что она получила новую информацию из Министерства внутренних дел, согласно которой договор был заключен на законных основаниях», — отметил эксперт.

После того как разразился скандал, министр заявил публично, что ему удалось получить скидку в размере 5 миллионов долларов по этому договору, следовательно, причин для возмущения нет. Однако Виктор Нестуля утверждает, что цена была все равно слишком высокой, но никто до сих пор не наказан. Все надежды гражданское общество возлагает на Национальное антикоррупционное бюро, которое недавно приступило к расследованию, потребовав предоставить доступ к служебным телефонным разговорам сотрудников министерства.

«Проблема в том, что в Украине в некоторых учреждениях работают люди, которые представляют старую систему и отказываются принимать реформы. Единственное, что изменилось, — это то, что такие схемы используются прозрачно. Если деловые люди видят такие условия и не соглашаются с ними, они могут подать жалобу в Антимонопольный совет, который может заставить соответствующий орган внести изменения в спецификации закупок», — объясняет Виктор Нестуля.

В настоящее время в Украине действуют более 20 неправительственных организаций, мониторящих закупки и публично сообщающих о нарушениях. Органом, контролирующим законность торгов, является Государственная аудиторская служба, но ей не предоставлены необходимые полномочия для контроля над тендерами, поскольку законопроект, согласно которому в законодательство вносятся соответствующие поправки, обсуждается в Верховной Раде Украины более шести месяцев и до сих пор не утвержден.

«Вероятно, депутаты не заинтересованы в эффективном контроле над государственными закупками. Соответственно, когда правоохранительные органы обращаются в Государственную аудиторскую службу за консультациями по вопросам законности закупок, совершенных государственными органами, служба утверждает, что у нее нет на это полномочий, поскольку законопроект еще не принят. Это несоответствие создается преднамеренно», — утверждает Виктор Нестуля.

Прозрачность как пилотный проект в Молдове

Прозрачная система электронных закупок, аналогичная существующей в Украине, может быть внедрена в Молдове с 2018 года, в настоящее время она применяется в качестве пилотного проекта. До тех пор единственная доступная широкой общественности информация — объявления о тендерах, условия участия, наименования хозяйствующих субъектов, которые подписывают контракты с государственными учреждениями, и стоимость договоров. Таким образом, роль гражданского общества в контроле над закупками на государственные средства ограничена.

Более того, онлайн-реестр государственных закупок — etender.gov.md — не требует публикации данных по договорам с малой стоимостью, подписываемым государственными учреждениями. Стоимость таких договоров не превышает 3800 евро для товаров и услуг и 4700 евро для проведения работ.

После подписания Соглашения об ассоциации с ЕС в 2014 году в Молдове начался процесс реформирования системы государственных закупок. Несмотря на реформы, объявленные властями, с точки зрения внедрения лучших европейских практик Молдова все еще отстает от других стран в регионе, из-за пробелов в системе продолжают существовать отраслевые сговоры и инфляция цен, из-за чего государственные финансовые ресурсы используются неэффективно.

Следующий пример может проиллюстрировать существующую в Молдове ситуацию. В 2013 году платные автостоянки в столице Молдовы должны были быть благоустроены в рамках проекта, финансируемого Европейским банком реконструкции и развития (ЕБРР). Через два года после того, как открытый конкурс был объявлен, а дело все не сдвигалось с мертвой точки, тендер выиграла австрийская компания, основанная всего за месяц до проведения тендера, а договор подписал заместитель мэра без утверждения членами городского совета. В связи с этим было возбуждено уголовное дело, в результате чего примар Кишинева был отстранен от должности и привлечен к уголовной ответственности.

Также были предъявлены обвинения заместителю примара, главе Департамента общественного транспорта и коммуникаций, бизнесмену-миллионеру, чья компания выиграла тендер, и трем менеджерам компаний, которые участвовали в мошенничестве при проведении тендера. Было установлено, что спецификации содержат необоснованно строгие требования к участникам торгов, из-за чего из 16 кандидатов предпочтение было отдано компании, связанной с молдавским миллионером.

Два года спустя после подписания договора о благоустройстве парковок в Кишиневе, проект даже не был запущен, он с самого начала был положен на лопатки интересами тех, кто должен был его реализовать

Для организации тендера глава Департамента общественного транспорта Игорь Гамрецкий якобы требовал выделить 2 млн евро, или 26 % акций из капитала компании, которая должна была выиграть, утверждают прокуроры. С помощью своего племянника в Германии он, как установлено, основал компанию на Кипре, которая была включена в список акционеров компании, выигравшей проект.

Игорь Гамрецкий полностью признал свою вину и был приговорен к двум годам лишения свободы с лишением права занимать общественные должности. Судебные решения в отношении других лиц, участвовавших в деле, еще не вынесены. Г-н Гамрецкий сообщил правоохранительным органам, что должен был поделиться 26 % с примаром Кишинева, который является его бывшим одноклассником.

По мнению экономиста-эксперта Романа Кирикэ, прозрачности также недостаточно и в управлении средствами Национальной компании медицинского страхования. «На мой взгляд, наиболее непрозрачны закупки и система мониторинга производительности труда. Хотя новый закон о государственных закупках соответствует международной практике, он по-прежнему внедряется по-молдавски. Например, многие страны используют анонимную электронную систему участия в государственных закупках, и это задача довольно сложная. В нашей стране основное внимание уделяется самой низкой цене, но это не означает, что будет обеспечен минимальный уровень качества, поскольку он даже не определен точно.

Романа Киркэ

Наши исследования по импорту лекарств подтвердили, что существует переплата от 100 % до 150 %. Мы обнаружили это, когда сравнили цены, указанные фабрикой-производителем, с ценами, зарегистрированными Агентством по лекарствам и медицинским изделиям Молдовы. Мы знаем, что происходит после ввоза препаратов в страну, но внешний сегмент, где много компаний-посредников, не регулируется. Растраты происходят и за пределами Молдовы», — говорит Роман Кирикэ.

Государственные закупки были и являются одним из самых привлекательных и легких источников денег для компаний. В 2016 году общий объем государственных закупок в Молдове, за исключением малоценных контрактов, составил более 358 млн евро или 5,6% ВВП. Большая часть средств была потрачена на строительство, ремонт, лекарства и нефтепродукты.

Государственные закупки были и остаются одним из самых привлекательных и легких источников обогащения для компаний. В 2016 году общий объем государственных закупок в Молдове, за исключением договоров с малой стоимостью, составил более 358 млн евро, или 5,6 % ВВП. Большая часть средств была потрачена на строительство, ремонт, медикаменты и нефтепродукты.

Виорел Мошняга является главой Национального агентства по рассмотрению жалоб. “Ziarul de Gardă” писала, что когда он был главой Агентства государственных закупок, фирма его семьи выиграла аукционы на сумму 1,7 миллионов евро

В контексте существующих проблем ситуация стала еще более напряженной, когда создание Национального агентства по разрешению споров (НАРС) — единственного варианта для экономических субъектов, недовольных проведением тендеров и готовых подать апелляцию в суд, — было перенесено с мая 2016 года на сентябрь 2017 года. На руководящую должность в недавно созданном учреждении был назначен человек, хорошо известный в системе: это Виорел Мошняга, бывший глава Агентства по государственным закупкам (АГЗ).

Г-н Мошняга покинул свой пост в АГЗ вскоре после того, как в январе 2016 года Центр журналистских расследований и специализирующаяся на журналистских расследованиях газета Ziarul de Gardă опубликовали расследование, в ходе которого выяснилось, что компания Aldos Grup SRL (ООО), принадлежащая его семье, выиграла тендеры под управлением АГЗ на сумму около 1,6 миллиона евро всего за два года. Конкурсы с наибольшей стоимостью, выигранные этой компанией, подразумевали наличие конкурентов, но в большинстве случаев представители АГЗ отклоняли их требования.

Когда расследование было опубликовано, Национальный антикоррупционный центр принял к сведению информацию и начал проверку в отношении господина Мошняги. Однако уголовное расследование не было начато на том основании, что следователи не смогли доказать, что г-н Мошняга каким-либо образом повлиял на подписание договоров между компанией, принадлежащей его сестре, и договаривающимися государственными структурами. Таким образом, прошлое главы недавно созданного НАРС вызывает сомнения в его независимости и честности.

Юрие Моркотыло

Юрие Моркотыло, экономист независимого аналитического центра Expert-Grup в Кишиневе, неоднократно подчеркивал, что усилия по повышению прозрачности и эффективности системы закупок недостаточны, пока нет функционального независимого органа, ответственного за разрешение проблем и споров. Эксперт утверждает, что при отсутствии подлинного механизма любой успех, достигнутый при приведении правовой базы в соответствие с европейскими стандартами и повышении прозрачности новой системы электронных закупок, будет очень недолговечным.

Министерство финансов заявило, что с 2018 года пилотная программа электронных закупок MTender будет применяться при всех государственных закупках, чтобы постепенно исключить бумажные документы из всего процесса. Международный опыт показывает, что переход на полностью электронную систему экономит 10-15 % годового бюджета. До сих пор за десять месяцев пилотного применения системы состоялось 117 объявленных процедур и сэкономлено более 6 200 евро.

Недостаточное участие в тендерах в Грузии

Многие международные организации установили, что реформа системы государственных закупок в Грузии, проведенная в последние годы, дала положительный результат. После внедренных изменений система этой страны считается одной из самых прозрачных в мире. До 2010 года коррупция и неэффективное использование денег из государственного бюджета были типичными для тендеров проблемами. После внедрения пакета реформ в конце 2010 года система была модернизирована, и осуществился переход на полностью электронную систему. Риски коррупции были сведены к минимуму.

По статистике, Грузия тратит около 10 % ВВП на закупки. В то же время только 18 % из общего числа зарегистрированных в Грузии компаний участвуют в тендерах, а еще 38 % никогда в них не участвовали. В таких областях, как инженерия, строительство, транспорт, логистика, доставка мебели, продукты питания и напитки, проведение тендеров остается довольно проблематичным. В подобных торгах количество участников очень невелико. В докладах международных учреждений указывается, что отсутствие конкурентов в них вызвано такими факторами, как нехватка кадровых ресурсов и, кроме всего прочего, недостаточность информации о тендерах.

Нино Бакрадзе, журналист-расследователь интернет-журнала iFact в Тбилиси, утверждает, что, хотя система исключительно электронная, она стала свидетелем того, что существует множество способов фальсификации тендеров.

Нино Бакрадзе, журналист-расследователь он-лайн издания „iFact” из Тбилиси

«Правительство может участвовать в них различными способами, такими как прямые закупки в коррупционных сделках с друзьями, близкими родственниками или деловыми партнерами. Существует много примеров, когда тендеры выиграли люди, которые передавали определенные суммы правящей партии, или друзья чиновников», — объясняет она.

Г-жа Бакрадзе также упомянула о ситуациях, когда компании были созданы за несколько дней до объявления конкурса с единственной целью — подписать договоры с государством. Еще одна мошенническая схема, хорошо известная в Молдове и Украине, состоит в том, чтобы составить требования для участников тендера таким образом, чтобы им соответствовал только определенный хозяйствующий субъект.

Бидзиной Иванишвили

Правоохранительные органы могут начать расследование после того, как средства массовой информации раскроют информацию о таких обстоятельствах, но, как подчеркивает журналистка, большинство судебных дел инициируются действующим правительством против людей из бывшего правительства, являющихся сторонниками режима Михаила Саакашвили. Как в Молдове и Украине, высокопоставленные чиновники в Грузии, лояльные к «Грузинской мечте» — правящей партии Грузии, возглавляемой олигархом Бидзиной Иванишвили, — не становятся объектами расследования для правоохранительных органов.

Александр Жежелав

Одним из самых нелепых недавних примеров, иллюстрирующих то, что коррупция из сферы госзакупок так и не исчезла, а виновный может избежать наказания, связан с министром образования Александром Жежелавой. Натия Коберидзе, журналистка, представитель Национального комитета Международного института прессы в Грузии, утверждает, что компания, принадлежащая жене Жежелавы, выиграла тендер министерства стоимостью 300 000 долларов, вообще не участвуя в конкурсе.

Натия Коберидзе, журналист-фрилансер, представительница Национального комитета „International Press Institute” в Грузии

«Понятно, что Жежелава не будет приговорен к тюремному заключению или иным образом наказан, потому что рука руку моет. Высокопоставленным чиновникам был дан карт-бланш — Бидзина Иванишвили позволил им разворовывать бюджет», — говорит она.

Такие независимые СМИ, как Monitor Studio, которые проводят расследования на темы коррупции, правосудия и государственных денег, выявили многочисленные коррупционные схемы и незаконные действия нынешнего правительства, но, как и в Молдове, реакции ответственных органов власти так и не последовало. Более того, даже если есть все основания подозревать, что тот или иной чиновник «подтасовывает» сделки, правоохранительные органы отказываются расследовать эти случаи, утверждая, что ни одна компания официально не принадлежит этому лицу.

Нана Биганишвили

Нана Биганишвили, главный редактор Monitor Studio, утверждает, что компания, принадлежащая Иосебу Макрахидзе, депутату, входящему в парламентское большинство, выиграла тендер на сумму 6,2 млн евро. «Мы работали над программой об этом случае, и он сам сказал нам в интервью: “Мне позволено!” Наше законодательство так работает», — отметила она, упомянув, что ситуация не начнет улучшаться, пока учреждение, которое контролирует тендеры, не станет независимым и эффективно действующим.

Выводы

Несмотря на то что закупки с использованием государственных средств стали более прозрачными, все три страны продолжают терять ресурсы и доверие из-за сомнительных сделок, неясных отношений между их участниками и коррупции. Эти незаконные действия часто совершаются с одобрения руководящих должностных лиц, которые блокируют работу ответственных инстанций или оказывают политическое влияние на правоохранительные органы в ходе уголовных расследований.

«Раскрывать и публиковать такие факты стоит, потому что иногда информация может попасться на глаза в нужное время в нужном месте или человеку, который способен что-то изменить. Было бы неправильно говорить, что после публикации статей, раскрывающих схемы растрат государственных денег, что-то радикально меняется. Это долгий процесс», — говорит Нино Бакрадзе, журналист-расследователь онлайн-журнала iFact.

Марина ЧОБАНУ