Curtea de Conturi a R. Moldova: cum este aplicată legislația?
Transparency International – Moldova (TI – Moldova) a studiat activitatea Curții de Conturi (CC) a R. Moldova din ultimii ani, axându-se pe cinci indicatori: independență, integritate, responsabilitate, transparență și eficiență. Evaluarea activității instituției a fost efectuată din perspectiva a două dimensiuni: lege și practică.
CC a R. Moldova, potrivit legii, este instituția supremă de audit, care exercită controlul asupra modului de formare, administrare și utilizare a resurselor financiare publice și a patrimoniului public prin realizarea auditului public extern, conform standardelor internaționale ale instituțiilor supreme de audit.
În elaborarea studiului, TI – Moldova, în calitate de surse, a utilizat informațiile de pe pagina web oficială a Curții, rapoarte, cercetări, publicații mass-media, precum și informații din interviuri. Totodată, au fost expediate chestionare tuturor agențiilor anticorupție: Autoritatea Națională de Integritate (ANI), Centrul Național Anticorupție (CNA), Procuratura Anticorupție (PA). Dintre cele trei, doar ANI și PA au dat curs solicitării, pe când CNA – autoritate menită să prevină corupția, inclusiv prin analiza fenomenului, nu a răspuns la întrebări, motivul invocat fiind confuz – lipsa competenței în acest sens. Autorii studiului au solicitat și opiniile unui ex-conducător de agenție anticorupție – Anatolie Donciu, ex-președinte al Comisiei Naționale de Integritate (CNI), ex-conducător al organului de urmărire penală al Centrului pentru Combaterea Crimelor Economice și Corupției, ex-procuror, avocat. La elaborarea cercetării au fost utilizate și opiniile exprimate de Igor Munteanu, președinte al Comisiei parlamentare de control al finanțelor publice.
Studiul conține o analiză complexă a activității CC a R. Moldova, dar și recomandări pentru o mai bună funcționare a instituției.
Independență
În ansamblu, legislația asigură independența CC, de această opinie este Igor Munteanu, președintele Comisiei parlamentare de control al finanțelor publice, care califică drept unul important procesul de reformare a CC, autoritatea, în exercitarea atribuțiilor, trecând de la funcția de control la funcția de audit.
Percepția cetățenilor privind independența instituției este diferită. Majoritatea, inclusiv persoane din business, nu cred în independența CC. Cel puțin, asta demonstrează datele Studiului de evaluare a impactului Strategiei naționale de integritate și anticorupție – Moldova 2017. Ponderea medie a respondenților care au destulă sau foarte mare încredere în CC este de 13%. O pondere similară o reprezintă și cei care consideră că auditul efectuat de CC în instituțiile publice este independent. În anii 2017-2019, percepțiile respondenților privind independența instituției au decăzut. Potrivit aceluiași studiu din 2019, ponderea medie a respondenților care au destulă sau foarte mare încredere în CC este de 7,5%.
Reprezentanții agențiilor anticorupție, intervievați în cadrul cercetării TI-Moldova, percep CC ca fiind independentă într-o mică măsură, ANI argumentându-și opinia prin prevederile care deleagă Parlamentului atribuții esențiale în procesul de numire în funcții de membri, dar și în procesul de încetare și suspendare a mandatelor. PA a mai remarcat o încredere redusă în CC. În opinia lui Anatolie Donciu, fost președinte al CNI, Curtea nu este o instituție independentă, din cauza modului de numire a membrilor, care pare a fi efectuat în baza algoritmului politic.
Concursuri mimate pentru ocuparea funcțiilor-cheie
Ultimul concurs pentru funcția de președinte al CC a avut loc în urma cererii de demisie a lui Veaceslav Untilă, în ianuarie 2019. Atunci, pe pagina web a Parlamentului a fost publicat anunțul privind concursul pentru funcția de președinte al CC. Dosarele de înscriere la concurs urmau a fi depuse în decurs de șase zile. La proba interviului a fost admis singurul candidat înscris în concurs – Marian Lupu, la acel moment deputat din partea fracțiunii Partidului Democrat din Moldova (PDM). În două zile, Marian Lupu a și fost numit în funcția de președinte al CC. Modul în care s-a desfășurat concursul (grăbit, cu un singur candidat) generează percepția unei competiții mimate, la fel ca și în cazul altor concursuri desfășurate la sfârșit de 2018. Atunci, în ajunul alegerilor parlamentare, prin demisiile/numirile în funcții importante, pare că s-ar fi încercat consolidarea influenței PDM, aflat atunci la guvernare.
Parlamentul e cel care numește membrii CC, la propunerea președintelui instituției, în urma concursului desfășurat de către cel din urmă, în condițiile unui regulament aprobat de CC.
TI – Moldova recomandă îmbunătățirea Legii privind organizarea și funcționarea CC, prin respectarea unor prevederi clare ce țin de modul de organizare și desfășurare a concursului pentru suplinirea funcțiilor de membru al CC.
Integritate
Potrivit Studiului de evaluare a impactului Strategiei naționale de integritate și anticorupție – Moldova 2017, 31,5% din respondenți consideră că CC este „destul de coruptă” și „foarte coruptă”, iar 2% din respondenți au indicat că CC ar fi „cea mai coruptă” instituție. Același studiu, efectuat în 2019, arată că 32% din respondenți consideră CC „destul de coruptă” și „foarte coruptă”.
În opinia lui Anatolie Donciu, e dificil de vorbit despre integritatea CC, în condițiile în care conducerea și membrii instituției au fost numiți în perioada de captivitate a statului. În ceea ce privește integritatea instituțională, aceasta, în opinia reprezentanților ANI, este asigurată de către CC în suficientă măsură. Conducerea CC solicită periodic consultanță și instruiri privind declararea averii și intereselor personale, respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor. Totodată, CC sesizează ANI privind încălcările identificate.
În 2016, CC a parcurs un proces de autoevaluare a integrității, fiind elaborat și un raport în acest sens. Exercițiul însă nu a fost finalizat – pagina web a CC nu furnizează, lipsesc informații care ar demonstra că instituția dispune de un plan de integritate. TI – Moldova recomandă finalizarea procesului de autoevaluare a integrității, prin aprobarea și implementarea unui plan intern de integritate.
Responsabilitate
Potrivit legislației, CC trebuie să prezinte anual Parlamentului trei rapoarte: până la 1 mai – raportul anual de activitate, până la 1 iunie – rapoartele auditorului asupra rapoartelor anuale ale Guvernului – executarea bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat și a fondurilor asigurării obligatorii de asistență medicală, iar până la 15 septembrie – raportul anual asupra administrării resurselor financiare publice și patrimoniului public. Toate cele trei rapoarte trebuie audiate în plenul Parlamentului. Rapoartele trebuie publicate în Monitorul Oficial în decurs de 15 zile de la data aprobării de către CC și remise președintelui R. Moldova și Guvernului. TI – Moldova a constatat că, în practică, ultimul raport al CC audiat în Parlament a fost Raportul asupra administrării și întrebuințării resurselor financiare publice și a patrimoniului public în 2017.
Comisia parlamentară nu poate substitui plenul Parlamentului în audierea rapoartelor CC
Potrivit lui Igor Munteanu, președintele Parlamentului ignoră solicitările Comisiei parlamentare de profil privind audierea rapoartelor CC în plenul Legislativului. TI – Moldova atenționează asupra importanței audierii în plen, în condițiile legii, a rapoartelor CC – Parlamentul nu poate responsabiliza atât timp cât nu este un model de responsabilitate instituțională.
Legea mai prevede că situațiile financiare anuale ale CC trebuie supuse auditului extern, efectuat conform standardelor recunoscute internațional de către o organizație de audit independentă, selectată de Parlament în modul stabilit de legislația privind achizițiile publice. Auditul extern a fost exercitat în privința rapoartelor financiare ale CC pentru anii 2016, 2017, 2018, fiind necesare acțiuni pentru asigurarea auditului extern al rapoartelor financiare ale CC pentru anii 2019 și 2020.
Transparență
Experții TI-Moldova au mai remarcat că CC conștientizează importanța transparenței instituționale, dispunând de un document de politici în acest sens, dar și de reglementări speciale – Strategia de comunicare a CC pentru perioada 2016-2020 și Manualul de identitate vizuală a CC.
Curtea informează publicul despre activitatea sa, preponderent, prin intermediul paginii sale web oficiale care, în ansamblu, corespunde standardelor și conține informații utile. TI – Moldova recomandă completarea informației cu date despre planificarea şi executarea bugetelor de către CC, statistica oficială şi indicatorii de bază, personalul și politica de personal, precum și dezvoltarea modulului anticorupție și a celui privind transparența decizională a instituției.
Eficiență
În opinia reprezentanților instituțiilor anticorupție, CC este insuficient de eficientă în exercitarea auditului public extern. Potrivit ANI, eficiența misiunilor de audit este departe de așteptările societății – cazuri de administrare neconformă și întrebuințare frauduloasă a resurselor financiare publice și a patrimoniului public sunt multe, dar cazuri de atragere la răspundere penală a persoanelor cu funcții de răspundere sunt puține. Potrivit lui Anatolie Donciu, CC informează organele de drept despre rezultatele controalelor de audit, urmărind ca, în baza materialelor prezentate, să fie pornită urmărirea penală, pentru a raporta despre eficiența activității sale. De regulă, aceste cauze penale, neavând sorți de izbândă, sunt clasate, iar CC, care deja a raportat despre „succese”, nu mai reacționează, mingea fiind în terenul Procuraturii.
Experții TI – Moldova recomandă regândirea cadrului de lucru al Consiliului de cooperare CC cu organele de drept, astfel încât acesta să contribuie eficient la identificarea, sesizarea și sancționarea fraudelor și corupției.
Potrivit agențiilor anticorupție, CC contribuie insuficient la identificarea, sesizarea și sancționarea fraudelor și a corupției. În opinia ANI, fenomenul corupției în R. Moldova are un caracter sistemic și poate fi combătut doar cu efortul comun al tuturor autorităților anticorupție, organelor de urmărire penală și ONG-urilor relevante.
Potrivit lui Igor Munteanu, în ansamblu, CC este suficient de eficientă. Președintele Comisiei parlamentare de profil subliniază că, în 2020, au fost operate mai multe amendamente legislative care vor spori eficiența CC. Statutul CC se va fortifica, iar posibilitatea de a responsabiliza managerii entităților auditate va spori. Astfel, procurorii vor obține posibilitatea de a califica drept dovezi evidențele obținute de CC, iar auditorii publici vor obține calitatea de specialiști într-un eventual proces penal.
Articolul este realizat în cadrul proiectului „Mobilizarea societății civile pentru monitorizarea şi sesizarea integrității instituțiilor statului şi activităților anticorupție în Moldova”, implementat de Transparency International – Moldova, cu susținerea financiară a Secției Justiție Penală și Aplicare a Legii a Ambasadei Statelor Unite ale Americii la Chișinău. Opiniile exprimate aparțin autorilor şi nu reflectă neapărat poziţia finanțatorilor.
