TI-Moldova: Evaluarea integrității instituționale – proceduri, rezultate, perspective

Centrul Național Anticorupție raportează mai multe realizări în domeniul evaluării integrității instituționale și insistă asupra faptului că evaluarea integrității instituționale reprezintă un instrument pro-activ de prevenire a manifestărilor de corupție în activitatea unei entități publice.

Totuși, eficacitatea procedurii încă urmează a fi demonstrată, inclusiv prin monitorizările post-evaluare, care ar arăta că planurile de integritate aplicate au redus incidentele de corupție în entitățile și domeniile evaluate. Între timp, instrumentul trebuie învigorat și îmbunătățit, constată Transparency International (TI-Moldova), într-o analiză. 

Evaluarea integrității instituționale este una din măsurile de control al integrității în sectorul public prevăzute de Legea integrității, nr. 82 din 2017. Această măsură constă în evaluarea externă a riscurilor de corupție din cadrul entității publice în vederea identificării riscurilor de corupție cu ajutorul metodelor analitice și practice (testarea integrității profesionale), descrierii factorilor care determină riscurile identificate și consecințele lor și oferirii recomandărilor pentru diminuarea lor. 

Cine și cum poate fi evaluat

Identificarea riscurilor de corupție are loc în baza examinării practicilor de cultivare a climatului de integritate instituțională, a incidentelor de integritate admise de agenții publici din cadrul entității publice, a informațiilor transmise de cetățeni, a materialelor din mass-media, a surselor analitice, precum și a modalităților de afectare a drepturilor omului prin riscurile depistate.

Climatul de integritate instituţională se asigură prin aplicarea politicilor anticorupţie naţionale şi sectoriale, precum şi a cerinţelor specifice de integritate profesională pentru activitatea agenţilor publici în cadrul entităţii publice. 

În ceea ce privește testarea integrității profesionale, aceasta este o etapă facultativă care constă din crearea și aplicarea, de către testor, a situațiilor virtuale, simulate, similare celor din activitatea de serviciu, materializate prin operațiuni disimulate, condiționate de activitatea și comportamentul agentului public testat, în vederea urmării pasive și stabilirii reacției și a conduitei acestuia, determinându-se astfel gradul de afectare a climatului de integritate instituțională și riscurile de corupție în cadrul entității publice. 

Agenții publici supuși testării sunt selectați aleatoriu, în funcție de riscurile de corupție identificate. Activitatea de testare este desfășurată sub control judiciar, iar evidența rezultatelor testării integrității profesionale este asigurată prin ținerea cazierului privind integritatea profesională a agenților publici. Înregistrarea informației în cazierul privind integritatea profesională are loc în baza aprecierii rezultatelor testării integrității profesionale de către instanța de judecată. Informația despre rezultatul negativ al testului de integritate profesională se păstrează în cazier timp de un an sau, după caz, 5 ani, în funcție de tipul încălcării admise în cadrul testului de integritate profesională. Informația despre rezultatele testării se eliberează, la cerere, în cadrul procedurilor de angajare în entitățile publice. 

Descrierea riscurilor de corupție identificate și, după caz, confirmate în cadrul testării integrității profesionale și analiza factorilor de risc ce sporesc probabilitatea materializării acestor riscuri se fac ținându-se seama de factorii de risc externi, interni, operaționali și individuali. 

Procesul de evaluare se încheie cu înaintarea recomandărilor a căror aplicare va permite entității publice să reducă manifestările de corupție în rândul agenților publici și să îmbunătățească climatul de integritate instituțională. 

Subiecți ai evaluării sunt entitățile publice, organele de autoadministrare, agenții publici, instituțiile care evaluează, legea statuând drepturile și obligațiile acestora.

Evaluarea se desfășoară de către:

• Centrul Național Anticorupție (CNA) – în privința tuturor entităților publice care intră sub incidența legii, cu excepția Serviciului de Informații și Securitate (SIS);
• SIS – în privința CNA;
• subdiviziunea securitate internă a SIS – în privința SIS.

Procesul de evaluare cuprinde patru etape distincte, și anume:

• identificarea riscurilor de corupție în cadrul entității publice;
• testarea integrității profesionale a agenților publici;
• descrierea riscurilor de corupție și analiza factorilor care le generează;
• emiterea recomandărilor de îmbunătățire a climatului de integritate instituțională.

La sfârșitul anului 2021, mai multe prevederi ale legii citate au fost declarate neconstituționale

După parcurgerea tuturor acestor etape, instituția care evaluează întocmește raportul privind rezultatele evaluării. Versiunea completă a raportului se transmite conducătorului entităţii publice sau, după caz, organului de autoadministrare în termen de 3 zile lucrătoare din momentul definitivării lui. 

Entitatea publică sau, după caz, organul de autoadministrare examinează raportul în termen de 10 zile după primirea lui. Dacă în raport se constată riscuri de corupţie în cadrul entităţii publice, entitatea publică sau, după caz, organul de autoadministrare adoptă un plan de integritate în termen de 30 de zile de la primirea raportului. Planul de integritate urmează a fi implementat în termen de 60 de zile din momentul adoptării, asigurând, cel puţin, îndeplinirea recomandărilor/cerinţelor minime formulate în raport. La expirarea acestui termen, entitatea publică sau, după caz, organul de autoadministrare întocmeşte un raport cu privire la implementarea planului de integritate.

După primirea raportului cu privire la implementarea planului de integritate, instituţia care a evaluat integritatea instituţională apreciază progresele realizate în consolidarea climatului de integritate instituţională a entităţii publice, verificând dacă planul de integritate a fost implementat cu succes sau a eşuat. În cazul eşuării planului de integritate, instituţia care a evaluat integritatea instituţională propune entităţii publice ierarhic superioare sancţionarea disciplinară, inclusiv aplicarea sancţiunii de eliberare din funcţie, a conducătorului entităţii publice.

TI-Moldova notează că legislația aferentă evaluării a suscitat anumite critici. Relativ recent, la sfârșitul anului 2021, mai multe prevederi ale legii citate au fost declarate neconstituționale. În ambele cazuri, obiect au servit prevederi ce țin de testarea integrității profesionale.

Rezultate atinse

Potrivit rapoartelor anuale ale CNA, pe parcursul anilor 2018-2021, au fost finalizate 19 rapoarte privind rezultatele evaluării instituționale, dintre care 18 rapoarte se referă la diverse entități publice, iar un raport vizează procedura de evaluare, selectare și achiziționare a manualelor școlare. 

În ceea ce privește testarea integrității profesionale, această etapă este facultativă și nu se aplică tuturor entităților evaluate. Agenții publici supuși testării integrității profesionale sunt selectați în mod aleatoriu, în funcție de riscurile de corupție identificate în cadrul entității publice. Rapoartele CNA nu generalizează statisticile privind testarea. De altfel, o astfel de generalizare nu este foarte valoroasă atât timp cât instrumentul rămâne nesigur din perspectiva jurisprudenței Curții Constituționale, constată TI-Moldova. 

Totuși, pentru o mai bună înțelegere a acestei etape, cu titlu de exemplu ar putea servi –  Agenția Națională pentru Siguranța Alimentelor – singura entitate, în privința căreia s-a aplicat testarea, din entitățile a căror evaluare a fost finalizată în anul 2021, remarcă TI-Moldova. Decizia de inițiere a testării integrității profesionale a fost aprobată la 11 august 2020 şi autorizată prin încheiere judecătorească la 18 august 2020. Ulterior, prin încheiere judecătorească, au fost apreciate rezultatele testării a 39 de agenți publici din cadrul entității, inclusiv: 8 persoane au înregistrat rezultat negativ, încălcând obligația de neadmitere a manifestărilor de corupție; 9 persoane au înregistrat rezultat pozitiv; 22 de persoane au înregistrat rezultat neconcludent. Printre agenții publici care au înregistrat rezultat negativ sunt agenți publici atât de nivel de execuție, cât și de nivel de conducere. În cadrul testării au fost transmise mijloace bănești și bunuri în sumă totală de 4957,45 MDL, care au fost restituite benevol de către agenții publici testați. În privința agenților publici care au picat testul au fost aplicate sancțiuni disciplinare prin destituirea din funcție a 7 angajați şi aplicarea mustrării aspre în privința unui angajat. 

Eventualele perspective

„CNA, în rapoartele anuale privind implementarea Legii insistă asupra faptului că evaluarea integrității instituționale reprezintă un instrument pro-activ de prevenire a manifestărilor de corupție în activitatea unei entități publice, prin identificarea riscurilor de corupție și de analiză a factorilor care le generează, probarea acestor riscuri prin aplicarea testului de integritate profesională, precum și oferirea recomandărilor de înlăturare a deficiențelor constatate. Totuși, eficacitatea procedurii încă urmează a fi demonstrată, inclusiv, prin monitorizările post-evaluare, care ar demonstra că planurile de integritate aplicate au redus incidentele de corupție în entitățile/domeniile evaluate”, remarcă TI-Moldova, care vine cu mai multe soluții pentru ca instrumentul să poată fi învigorat.

• exercitarea controlului parlamentar autentic asupra executării Legii nr. 235/2013, precum și evaluarea ex-post de impact a acesteia
• reconsiderarea prevederilor legale din perspectiva Hotărârii Curții Constituționale nr. 37/2021 privind excepția de neconstituționalitate a unor prevederi din articolul 343/8 din Codul de procedură civilă 
• antrenarea în procesul de evaluare instituțională, inclusiv – la faza de monitorizare post-evaluare, a societății civile;
• popularizarea instrumentului și mediatizarea rezultatelor aplicării acestuia;
• asigurarea sancționării conducătorilor entităților care au eșuat în implementarea planurilor de integritate;
• îmbunătățirea raportării activităților de evaluare instituțională prin setarea unor indicatori SMART;
• inițierea, în condițiile legii, a evaluării instituționale a CNA cu aplicarea testelor de integritate profesională, dar și a SIS – în prezent, SIS nu pare să-și îndeplinească, efectiv și eficient, atribuțiile de control al integrității în sectorul public.

Această publicație a fost realizată în cadrul proiectului „Mobilizarea societății civile pentru a monitoriza și raporta asupra integrității instituțiilor statului si activității anticorupție” implementat de Transparency International – Moldova şi susţinut financiar de Secția Justiție Penală și Aplicare a Legii a Ambasadei Statelor Unite ale Americii la Chișinău. Opiniile exprimate aparţin autorilor şi nu reflectă neapărat poziţia finanţatorilor.