Procurorilor suspendați din funcție, după ce au început să fie cercetați penal, ar putea să nu li se mai aplice restricția de a ocupa altă funcție publică sau privată. Decizia CC
Curtea Constituțională (CC) a pronunțat marți, 28 noiembrie, o hotărâre privind excepțiile de neconstituționalitate a articolelor 14 alin. (1), 55 alineatele (1), (4) și (6) și 62 alin. (1) din Legea cu privire la Procuratură nr. 3 din 25 februarie 2016. Mai exact, este vorba despre sesizările referitoare la regimul juridic al incompatibilităților pentru perioada suspendării din funcția de procuror în legătură cu începerea urmăririi penale în privința persoanei care ocupă această funcție.
Astfel, Curtea a recunoscut constituțional articolul 14 alin. (1) din Legea cu privire la Procuratură nr. 3 din 25 februarie 2016, care prevede că „funcția de procuror este incompatibilă cu orice altă funcție publică sau privată, precum și cu alte activități remunerate sau neremunerate”, dar menționează că prevederea este aplicată „în măsura în care incompatibilitățile nu intervin în privința procurorilor suspendați din funcție din cauza declanșării urmăririi penale împotriva lor”.
Doi judecători dintre cei cinci care au examinat sesizările, Nicolae Roșca și Liuba Șova, au formulat opinii separate.
Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată de procuroarea suspendată din cadrul Procuraturii pentru Combaterea Criminalităţii Organizate şi Cauze Speciale (PCCOCS) Elena Ceruţa, care a fost cercetată, din octombrie 2021, pentru abuzul de putere sau abuzul de serviciu, săvârşit în interesul unui grup criminal organizat sau al unei organizaţii criminale. Aceasta a contestat în instanță hotărârea Consiliului Superior al Procurorilor (CSP) și ordinul procurorului general interimar privind suspendarea sa din funcția de procuror.
Dosarul în care Ceruța este judecată alături de fostul procuror Alexandr Stoianoglo și de procurorul suspendat Dumitru Răileanu a fost înregistrat la Judecătoria Chișinău pe 17 octombrie 2022, dar nu au avut loc ședințe din luna decembrie 2022, după ce cauza a fost expediată la Curtea de Apel „pentru examinarea cererii de recurs a încheierii de formare a completului de judecată”.
Circumstanțele cauzei
La originea cauzei se află sesizările privind excepțiile de neconstituționalitate a articolelor 14, 55 și 62 din Legea nr. 3 din 25 februarie 2016 cu privire la Procuratură, ridicate de Elena Ceruță, reclamantă în dosarele nr. 3-140/2022 și nr. 3-1338/2022, pendinte la Curtea de Apel Chișinău și, respectiv, la Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani.
Sesizările privind excepțiile de neconstituționalitate au fost trimise la Curtea Constituțională, pe baza articolului 135 alin. (1) literele a) și g) din Constituție, de un complet de judecată al Curții de Apel Chișinău format din judecătorul Anatolie Minciună și judecătoarele Veronica Negru și Ecaterina Palanciuc, precum și de judecătorul Corneliu Guzun de la Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani.
Având în vedere identitatea de obiect a sesizărilor și a motivelor care stau la baza criticilor de neconstituționalitate, Curtea a decis conexarea lor într-un singur dosar.
Prin decizia Curții Constituționale din 18 iulie 2023, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.
Autoarea excepțiilor a afirmat că prevederile contestate contravin articolelor 23, 26, 43, 47, 49 alin. (2), 50 alin. (1) și 54 din Constituție.
La etapa verificării admisibilității sesizării, Curtea a decis să examineze sesizările în fond în capătul lor referitor la controlul constituționalității articolului 14 alin. (1) din Legea cu privire la Procuratură, prin prisma articolului 43 în coroborare cu articolul 54 din Constituție.
Analiza Curții
Curtea a reținut că interdicția de a munci într-o altă funcție aplicată în privința autoarei excepțiilor pentru perioada suspendării din funcția de procuror reprezintă o ingerință în exercițiul dreptului său la muncă și la protecția muncii, garantat de articolul 43 din Constituție.
Curtea a subliniat că dreptul la muncă nu este un drept absolut, iar exercitarea sa poate fi supusă unor restrângeri, în condițiile articolului 54 alin. (2) din Constituție. În acest sens, Curtea trebuie să verifice dacă ingerința este prevăzută de lege, dacă urmărește unul sau mai multe dintre scopurile legitime prevăzute în Constituție, dacă realizează, odată implementată, unul din aceste scopuri, dacă este necesară și proporțională cu situația care a determinat-o și nu poate atinge existența dreptului sau a libertății (HCC nr. 35 din 9 noiembrie 2021, § 158).
1) Referitor la respectarea standardului calității legii
Articolul 14 alin. (1) („Incompatibilități”) din Legea cu privire la Procuratură prevede că funcția de procuror este incompatibilă cu orice altă funcție publică sau privată, precum și cu alte activități remunerate sau neremunerate.
Potrivit sensului juridic din Dicționarul explicativ al limbii române (ediția a II-a, 2009), prin incompatibilitate se înțelege nepotrivirea între două funcții, profesii sau sarcini, care face ca o persoană să nu le poată exercita ori ocupa în același timp. Curtea reține că gama activităților care cad sub incidența interdicției contestate și care sunt, astfel, interzise este una foarte largă. Totodată, Curtea a reținut că alineatul (2) din articolul 14 din Lege stabilește o excepție de la această restricție, potrivit căreia procurorului i se permite să desfășoare activități didactice, științifice și în organele colegiale din cadrul autorităților sau instituțiilor publice. Regulile privind cumulul funcției cu aceste activități se stabilesc de către Consiliul Superior al Procurorilor.
2) Referitor la legitimitatea scopurilor urmărite
În Raportul său privind standardele europene referitoare la independența sistemului judiciar: Partea a II-a, Procuratura, Comisia de la Veneția a subliniat că un procuror nu ar trebui să dețină sau să exercite alte funcții în stat, în special funcții care ar fi inadecvate pentru un judecător. Procurorii trebuie să evite activitățile publice care intră în conflict cu principiul imparțialității (CDL-AD(2010)040, § 62). Așadar, Curtea reține că interdicția ocupării altor funcții aplicabilă față de procurori urmărește să garanteze independența și imparțialitatea acestora.
Pe lângă acest scop, Curtea a constatat că incompatibilitatea promovează un standard etic strict în rândul procurorilor. Având în vedere că procurorii exercită o funcție importantă în stat, Curtea a considerat că este rezonabil ca în raport cu aceștia să se aplice standarde etice riguroase care să-i constrângă să aibă un comportament rezonabil atât în timpul, cât și în afara serviciului. De altfel, procurorii acționează în numele statului și în interes public, fapt care justifică reguli de comportament susceptibile să impună imparțialitate și obiectivitate. Acest fapt poate spori încrederea în justiție și în sistemul Procuraturii (a se vedea, mutatis mutandis, DCC nr. 52 din 4 mai 2023, § 34).
Curtea a reținut că incompatibilitățile funcției de procuror protejează exercițiul imparțial al atribuțiilor acestuia și promovează un standard etic riguros. Aceste scopuri speciale pot fi încadrate în cel puțin două scopuri legitime generale stabilite de articolul 54 alin. (2) din Constituție: garantarea autorității și imparțialității justiției și protejarea drepturilor, libertăților și demnității persoanelor.
3) Cu privire la legătura rațională între măsura prevăzută de dispozițiile contestate și scopurile legitime urmărite
Curtea a admis că articolul 14 alin. (1) din Legea cu privire la Procuratură și interdicția pe care o conține contribuie la exercitarea funcției de procuror la cele mai înalte standarde de integritate.
4) Cu privire la existența unor măsuri alternative mai puțin intruzive, care au legătură cu scopurile legitime urmărite
Curtea a constatat că paleta de măsuri apte să asigure realizarea scopurilor urmărite prin norma contestată cuprinde mijloace care variază de la elaborarea unui cod de etică, în care să fie stabilite comportamentele dezirabile în activitatea procurorilor, până la stabilirea unei liste a activităților incompatibile cu funcția de procuror.
Curtea a subliniat că alegerea oricăruia dintre mijloacele menționate mai sus ține de competența legislatorului, având în vedere cunoașterea mai bună a domeniului de către acesta. Mai mult, activitatea procurorului este variată și complexă și există riscul ca, odată cu trecerea timpului, codurile de etică sau listele de activități incompatibile să fie depășite. Din acest motiv, Curtea a precizat că va proceda la analiza existenței unei relații rezonabile de proporționalitate între mijloacele folosite și scopul urmărit, i.e. a proporționalității în sens restrâns.
5) Proporționalitatea în sens restrâns
Curtea a precizat că orice altă activitate remunerată atrage incompatibilitatea cu funcția de procuror. Deși restricția pare a fi rezonabilă în cazul unor funcții, ea nu apare astfel în cazul altor funcții. Totuși, interdicția tratează toate funcțiile în același fel.
Mai mult, interdicția nu ține cont de circumstanțele particulare ale fiecărui caz. În primul rând, Curtea a precizat că statutul de procuror nu reprezintă, per se, o circumstanță care face incompatibil exercițiul unei alte funcții. Acest fapt este recunoscut în mod implicit de legislator pe baza excepției de la alineatul (2) al articolului 14, care îi recunoaște procurorului posibilitatea de a exercita un cerc limitat de activități. În al doilea rând, de principiu, trebuie interzis exercițiul activităților care prezintă riscuri la adresa imparțialității și a bunei exercitări a funcției de procuror, nu toate activitățile.
Curtea a precizat că nu este convinsă că aceste riscuri există în cazul particular al autoarei excepției, care a fost suspendată din funcție în legătură cu începerea unei urmăriri penale în privința sa la 10 martie 2022 și care nu mai exercită funcția de procuror din această dată. A contrario, chiar dacă ar exista riscuri, Curtea a subliniat că odată cu trecerea timpului, acestea se pot diminua în intensitate. Pe de altă parte, cu cât mai mult timp trece din data suspendării din funcția de procuror, cu atât mai mare este ingerința în dreptul la muncă (a se vedea Gashi și Gina v. Albania, 4 aprilie 2023, §§ 50, 58, 69). Spre exemplu, în cauza Pengezov v. Bulgaria, 10 octombrie 2023, § 87, Curtea Europeană a constatat o încălcare a articolului 8 din Convenție, pentru că măsura suspendării din funcție a reclamantului, care a durat doi ani și jumătate, a avut repercusiuni grave asupra vieții private și profesionale a reclamantului, timp în care a acesta a fost privat de salariu și nu s-a putut angaja, din cauza incompatibilităților pe care le presupunea funcția de judecător, în alte activități profesionale. Curtea Europeană a stabilit că ingerința în viața privată a reclamantului a fost semnificativă și că aceasta nu putea decât să se agraveze odată cu trecerea timpului.
În acest caz, Curtea a reținut că, din data în care a fost suspendată din funcție și până în prezent, autoarea excepțiilor este lipsită de posibilitatea de a se angaja într-o altă funcție, fapt care o privează de posibilitatea de a câștiga prin muncă mijloacele necesare întreținerii sale și a familiei sale. Într-un asemenea scenariu, există riscul ca, sub aparența protecției imparțialității funcției de procuror, măsura contestată să devină abuzivă, transformându-se într-un mijloc de determinare a procurorilor suspendați de a-și da demisia din funcție, pentru a se angaja într-o altă funcție care să le asigure existența.
Deși este posibil ca măsura suspendării din funcție să înceteze relativ rapid și, astfel, să nu existe vreo problemă, Curtea a considerat că este valabil și contrariul, având în vedere faptul că măsura suspendării se aplică pentru o perioadă nedefinită în timp, până la pronunțarea unei decizii definitive în cauza penală.
Hotărârea Curții:
Pornind de la argumentele invocate:
Curtea a admis parțial sesizările privind excepțiile de neconstituționalitate a articolelor 14 alin. (1), 55 alineatele (1), (4) și (6) și 62 alin. (1) din Legea cu privire la Procuratură nr. 3 din 25 februarie 2016, ridicate de dna Elena Ceruță, reclamantă în dosarele nr. 3-140/2022 și nr. 3-1338/2022, pendinte la Curtea de Apel Chișinău și, respectiv, la Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani.
Curtea a recunoscut constituțional articolul 14 alin. (1) din Legea cu privire la Procuratură nr. 3 din 25 februarie 2016, în măsura în care incompatibilitățile nu intervin în privința procurorilor suspendați din funcție din cauza declanșării urmăririi penale împotriva lor.
Curtea a declarat inadmisibile sesizările în capătul lor referitor la controlul constituționalității articolelor 55 alineatele (1), (4) și (6) și 62 alin. (1) din Legea cu privire la Procuratură nr. 3 din 25 februarie 2016.
Această hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării și se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.
