Expertiză Transparency International Moldova: Amendamentele la Legea cu privire Procuratură ar trebui reexaminate din perspectiva recomandărilor Comisiei de la Veneția

La 9 noiembrie 2021, Parlamentul R. Moldova a înregistrat un proiect de lege privind modificarea Legii cu privire la Procuratură. Documentul a fost prezentat cu titlu de inițiativă legislativă de către un grup de deputați PAS. În special, acestea se referă la condițiile pe care ar trebui să le întrunească persoanele care candidează la funcția de procuror general și cea de procuror general interimar, precum și la modul de încetare a interimatului acestor funcții; la Registrul candidaților pentru suplinirea funcțiilor vacante; la concursul privind selecția și cariera procurorului și ocuparea funcțiilor vacante; la numirea în funcția de procuror-șef al procuraturilor specializate; la transferul, promovarea, delegarea și detașarea procurorului; la competențele Colegiului pentru selecția și cariera procurorilor.

Experții Transparency International Moldova (TIM) constată că, în R. Moldova, Legea cu privire la Procuratură este modificată frecvent. Bunăoară din 2016 până în prezent, aceasta a fost modificată de 19 ori, mai multe amendamente fiind controversate, motiv din care sunt criticate atât de ONG-urile naționale, cât și de organismele internaționale. Mai multe dintre modificările recente ale acestor legi urmează a fi revizuite de autorități, în urma sugestiilor Comisiei de la Veneția.

Totodată, experții TIM constată că modificările frecvente ale Legii cu privire la Procuratură, în lipsa unei fundamentări argumentate, par conjuncturale, singurul efect fiind substituirea unor persoane cu altele în funcții importante. Cu referire la modificările frecvente ale normelor ce țin de componența Consiliului Superior al Procurorilor (CSP), Comisia de la Veneția a constatat că acestea dau impresia încercărilor fiecărei majorități parlamentare de a modifica în favoarea sa echilibrul de puteri în cadrul CSP. Modificările legislative nu ar trebui să urmărească substituirea titularilor de funcții specifice sub pretextul reformei instituționale.

Un procuror general calificat

Potrivit modificărilor propuse la art. 17 al Legii cu privire la Procuratură, pentru funcția de procuror general vor candida persoane cu experiență profesională de cel puțin 10 ani în domeniul dreptului, obținută în jurisdicția R. Moldova sau jurisdicții străine, inclusiv organizații internaționale, dintre care cel puțin 5 ani în funcție de procuror, judecător sau avocat.

În contextul extinderii listei potențialilor candidați asupra celor care dețin experiențe în străinătate, făcând abstracție de problemele echivalării calificărilor, ar fi de reținut problemele cu care se va confrunta Serviciul de Informații și Securitate în procesul de verificare a candidaților. Or, candidații la funcția de procuror general sunt supuși verificării în temeiul Legii nr. 271/2008 privind verificarea titularilor și a candidaților la funcții publice. În acest caz, o problemă ar fi imposibilitatea unui control efectiv al averii și veniturilor obținute în străinătate.

Totodată, condițiile ce țin de experiența candidaților sunt disproporționate atribuțiilor procurorului general. Referitor la numirea în funcție a șefului PG, Comisia de la Veneția statuează că „nominalizarea candidatului ar trebui întemeiată pe calificările și experiența sa juridică obiectivă, urmând criterii clare… Este insuficient ca un candidat la o astfel de funcție să fie supus cerințelor generale de calificare valabile pentru orice altă funcție de procuror; atribuțiile procurorului general necesită competențe și experiență speciale”. Comisia de la Veneția sugerează că nivelul de calificare al candidaților la funcția de procuror general ar trebui să fie similar celui cerut pentru numirile în înalte funcții judiciare.

În cazul R. Moldova, art. 11 din Legea cu privire la Curtea Supremă de Justiție (CSJ) spune că pentru a ajunge la CSJ, judecătorul trebuie să corespundă cerințelor prevăzute de Legea privind statutul judecătorului și să aibă o vechime în funcția de judecător de cel puțin 10 ani. Aplicând aceste prevederi funcției de procuror general, candidații ar trebui să aibă cel puțin 10 ani de experiență ca și procuror.

Totodată, o condiție de aplicare la funcția de procuror general ar trebui să fie cea prevăzută de art. 20, alin. 1, lit. e) din Legea cu privire la Procuratură care spune că orice candidat ar trebui să aducă dovada absolvirii cursurilor de formare inițială a procurorilor în cadrul Institutului Național al Justiției (INJ) sau, în cazul persoanei care are vechimea în muncă necesară numirii în funcție, a susținut examenul în fața Comisiei de absolvire a INJ. Altfel spus, procurorul general nu poate fi mai puțin calificat decât un procuror ierarhic inferior, iar condițiile de accedere în funcție trebuie să fie proporționale complexității atribuțiilor ce-i revin.

Procurorul general și integritatea

Surprinzător, dar candidatului la funcția de procuror general nu i se aplică cerința impusă de art. 20 alin. (1) lit. g/1) al Legii cu privire la Procuratură care spune că aspiranții la funcția de procuror general nu ar trebui să aibă, în ultimii 5 ani, în cazierul de integritate profesională, înscrieri despre rezultatul negativ al testului de integritate profesională pentru încălcarea obligației prevăzute de Legea privind evaluarea integrității instituționale.

Procurorul general nu poate fi suspendat arbitrar

În temeiul art. 55/1 al Legii cu privire la Procuratură, mandatul procurorului general în privința căruia a fost pornită urmărirea penală în condițiile art. 270, alin. 7, Cod de procedură penală, se suspendă de drept pe perioada urmăririi penale. Șeful statului, la propunerea CSP, numește un procuror general interimar pe perioada suspendării.

În rezumatul său, Comisia de la Veneția a convenit că, în principiu, suspendarea din funcție a procurorului general, când este vizat într-un proces penal, nu este incompatibilă cu prezumția nevinovăției. Or, menținerea în funcție a acestuia, în pofida alegațiilor grave ce îi sunt aduse, ar putea afecta încrederea publicului în Procuratură. Totuși, ar trebui aplicate garanții procedurale, astfel încât mecanismul de suspendare să nu fie utilizat arbitrar. În acest sens, suspendarea de drept este nepotrivită, urmând ca CSP să examineze esența acuzării și să decidă dacă probele aduse sunt suficient de convingătoare și dacă pot atrage suspendarea titularului funcției.

Selectarea procurorul general interimar – în baza unor criterii clare

În redacția art. 17, al. 16-18, al Legii cu privire la Procuratură, la intervenirea vacanței funcției de procuror general sau a suspendării din funcție a procurorului general în legătură cu pornirea urmăririi penale în privința sa, CSP, în termen de 5 zile, trebuie să anunțe data convocării ședinței pentru desemnarea unui procuror general interimar. Procurorul general interimar este selectat de CSP din rândul procurorilor care întrunesc condițiile de deținere a funcției de procuror general. Candidatul selectat este propus șefului statului pentru a fi numit în funcţia de procuror general interimar, aplicându-se dispozițiile art. 17, al. 11-12 din Legea cu privire la Procuratură. Interimatul funcției de procuror general nu poate dura mai mult de 12 luni și încetează de drept la data numirii în funcție de către șeful statului a unui procuror general, sau la data expirării termenului maxim de 12 luni de asigurare a interimatului funcției. Dacă la expirarea termenului maxim de asigurare a interimatului funcției, nu a fost numit un nou procuror general, CSP va selecta și va propuneșefului statului un alt procuror, pentru a asigura interimatul funcției de procuror deneral. Interimatul poate înceta prin decret prezidențial la propunerea CSP.

E importantă clarificarea modului în care CSP selectează candidatul la funcția de procuror general interimar, enumerarea temeiurilor, în virtutea cărora încetează interimatul funcției. La redacția propusă a art. 17, alin. 18 al Legii cu privire la Procuratură e necesar de substituit expresia „poate înceta” cu „încetează”, altfel norma va fi discreționară.

Procurorul general interimar trebuie să corespundă condițiilor funcției, dar pentru deținerea acestei funcții el nu trebuie angajat prin concurs, deoarece acesta urmează să asigure funcționalitatea instituției atât cât este organizat și desfășurat concursul pentru suplinirea funcției de procuror general. O astfel de soluție, însă, poate deveni periculoasă pentru independența Procuraturii, dacă interimatul funcției va continua mult timp, chiar dacă ar fi exercitat de diferite persoane a câte un an. În acest sens, Comisia de la Veneția sugerează ca normele să fie revăzute astfel încât unul din adjuncți, selectat de CSP, să exercite temporar funcțiile procurorului general. În acest sens, sunt necesare amendamente și la art. 18 al Legii cu privire la Procuratură, care se referă la adjuncții procurorului general.

Legea cu privire la Procuratură trebuie îmbunătățită, dar în condițiile respectării standardelor internaționale și exigențelor tehnicii legislative. În acest sens, autoritățile ar trebui să reexamineze amendamentele recente din perspectiva recomandărilor Comisiei de la Veneția.

Astfel, ar fi oportune reconsiderarea condițiilor de calificare impuse candidaților pentru funcția de procuror general – acestea ar trebui să fie similare celor solicitate judecătorilor CSJ; punerea în aplicare a exigențelor prevăzute de art. 20 din Legea cu privire la Procuratură în raport cu candidații la funcția de procuror general; revizuirea normelor referitoare la suspendarea din funcție a procurorului general – CSP ar trebui să aibă puterea de a decide asupra suspendării, iar suspendarea procurorului general nu ar trebui să înceteze automat mandatul adjuncților, unul dintre care ar putea fi împuternicit de CSP să exercite temporar funcțiile procurorului general suspendat; clarificarea modului în care CSP selectează candidatul la funcția de procuror general interimar; enumerarea tuturor temeiurilor, în virtutea cărora încetează interimatul funcției de procuror general; substituirea, la redacția propusă a art. 17 alin. 18 din Legea cu privire la Procuratură, a expresiei „poate înceta” cu cuvântul „încetează”.

Acest digest a fost elaborat în cadrul proiectului „Mobilizarea societăţii civile pentru monitorizarea şi sesizarea asupra integrităţii instituţiilor statului şi activităţilor anticorupţie in Moldova” implementat de Transperency International – Moldova cu suportul Secţiei Justiţie Penală şi Aplicare a Legii a Ambasadei Statelor Unite ale Americii la Chişinău. Opiniile exprimate aparţin autorilor şi nu reflectă neapărat poziţia donatorului.