EXPERTIZA CAPC: cum acționează avertizorii de integritate și cum sunt protejați de posibile răzbunări?

La peste 3 ani de la adoptare, Centrul de Analiză și Prevenire a Corupției (CAPC) a analizat cum este implementată Legea privind avertizorii de integritate R. Moldova. Expertiza CAPC se referă în special la provocările transpunerii în practică a acestei legi, dar și la posibilele soluții pentru amplificarea impactului activității avertizorilor de integritate.

Avertizorii de integritate pot deveni surse importante în procesul de deconspirare a unor practici ilegale, lipsite de etică din cadrul entităților publice sau private. De obicei, avertizorii cunosc cel mai bine astfel de cazuri și le pot raporta „din prima sursă”. Deoarece dezvăluirile le pot afecta semnificativ viața profesională sau chiar personală, e important ca ei să fie încurajați, informați, dar și protejați de eventuale consecințe. În toate cazurile, aceștia ar trebui să dețină informații despre procedurile legale aplicate și ar trebui să cunoască garanțiile și asistența de care pot beneficia. Aserțiunile respective sunt integrate în Directiva Parlamentului European și a Consiliului UE privind protecția persoanelor care raportează încălcări ale dreptului UE, adoptată la 23 octombrie 2019 și valabilă din 16 decembrie 2019.

În R. Moldova, mecanismul avertizorilor de integritate a cunoscut primele reglementări în anul 2013, atunci când, printr-o Hotărâre de Guvern, a fost aprobat Regulamentul-cadru privind avertizorii de integritate. Ulterior, în 2018, Parlamentul a adoptat Legea 122, care a modernizat mecanismul avertizorilor de integritate, acesta fiind adus în concordanță cu standardele internaționale, regionale, cu respectarea abordărilor ce țin de protecția avertizorilor de integritate la nivel european.

De ce a fost nevoie de Legea privind avertizorii de integritate?

Legea privind avertizorii de integritate își propune să sporească procesul de dezvăluire a practicilor ilegale şi a altor acțiuni de interes public, promovând climatul de integritate în sectoarele public şi privat; asigurând protecția avertizorilor de integritate împotriva posibilelor răzbunări; prevenind şi sancționând practicile de răzbunare împotriva avertizorilor de integritate. Legea își propune să acționeze în spiritul protecției drepturilor și libertăților fundamentale ale omului; a egalității și nediscriminării; a intoleranței față de orice manifestări de corupție în cadrul entităților publice și private; a prezumției bunei-credințe a angajatului care dezvăluie o practică ilegală.

Potrivit legii, sunt stabilite trei căi de comunicare a dezvăluirilor practicilor ilegale: interne, externe și publice. Angajatorii din sectorul public și privat sunt obligați să creeze canalele interne de comunicare, în timp ce CNA urmează să asigure infrastructura pentru raportarea externă a dezvăluirilor practicilor ilegale.

Concomitent cu stabilirea drepturilor și obligațiilor subiecților legii (angajați/angajatori), normele stabilesc două condiții importante: buna credință a avertizorului de integritate și respectarea de către angajatori și autoritatea externă de examinare (CNA) a confidențialității în cadrul examinării practicilor ilegale dezvăluite. Regula imperativă de respectare a confidențialității avertizorului de integritate este ingredientul principal care va încuraja un potențial avertizor de integritate să dezvăluie neregularitățile. Din această perspectivă contează securitatea/siguranța canalelor de comunicare interne/externe, precum și gradul de încredere în persoana desemnată să înregistreze și să examineze dezvăluirile practicilor ilegale.

Potrivit Legii, avertizor de integritate este angajatul care face o avertizare de integritate. De remarcat că noțiunea de angajat nu presupune doar salariații unei autorități publice sau private, dar include și alte categorii de persoane: stagiari, voluntari, dar și alte persoane care au raporturi juridice contractuale cu o autoritate. Acest statut este acordat nu doar pe perioada valabilității contractului, dar și timp de 12 luni după întreruperea relațiilor de muncă, de voluntariat, stagiere sau contractuale cu autoritatea. Deci, timp de un an de la întreruperea relațiilor contractuale persoana poate face o dezvăluire a practicilor ilegale, poate obține statut de avertizor de integritate și solicita aplicarea garanțiilor de protecție.

Un alt aspect important este că nu orice dezvăluire a practicilor ilegale poate fi calificată ca avertizare de integritate. Condiția cea mai importantă e ca dezvăluirea să fie de interes public. Dezvăluirea nu va fi calificată ca avertizare de integritate, dacă are ca scop rezolvarea unor probleme de interes personal și dacă nu sunt întrunite condițiile prevăzute de lege: să fie făcută de un angajat, să vizeze practici ilegale în cadrul autorității în care este angajat.

Cu referire la cadrul instituțional, Legea nu a presupus crearea unor instituții noi, dar a stabilit în limitele cadrului instituțional în vigoare: autoritățile responsabile de examinarea avertizărilor de integritate – angajatorii din sectorul public și privat pentru dezvăluirile (avertizările) interne/publice și CNA pentru dezvăluirile externe/publice;

autoritățile responsabile de protecția avertizorilor de integritate: angajatorii, în cazul dezvăluirilor interne și către Oficiul Avocatului Poporului în cazul dezvăluirilor externe și publice.

Un capitol separat al Legii este consacrat garanțiilor de protecție oferite avertizorilor de integritate, acestea fiind un element important în cazul în care angajatorul nu reușește să asigure siguranța și confidențialitatea avertizorului și acesta devine victima răzbunărilor.

Subsecvent, pentru detalierea prevederilor Legii 122/2018, în 2020, Guvernul, cu o întârziere de circa 2 ani, a aprobat Regulamentul privind procedurile de examinare și raportare internă a dezvăluirilor practicilor ilegale, acesta urmând să ofere repere necesare entităților publice și private la elaborarea actelor interne și crearea sistemului intern de referință pentru avertizorii de integritate.

În temeiul acestor acte normative, angajatorii din sectoarele public și privat au fost obligați să constituie canale sigure de comunicare a dezvăluirilor practicilor ilegale (e-mail, cutie poștală, platformă electronică, număr de telefon etc.), să desemneze persoane responsabile de recepționarea, înregistrarea și investigarea dezvăluirilor avertizorilor.

Ce rol are CNA în procesul de recepționare a informațiilor depuse de avertizorii de integritate?

CNA, în calitate de autoritate de examinare a dezvăluirilor făcute din exterior, asigură promovarea și funcționarea liniei naționale anticorupție la care pot apela avertizorii de integritate; înregistrează dezvăluirile practicilor ilegale primite în scris, prin sistemul electronic de dezvăluire on-line, precum și pe cele primite la linia națională anticorupție, dacă acestea întrunesc cerințele de conținut; examinează dezvăluirile practicilor ilegale referitoare la manifestări de corupție și comunică în scris angajatului/avertizorului de integritate despre rezultatul examinării. Totodată, CNA poate transmite altor entități publice, potrivit competențelor, dezvăluirile practicilor ilegale care au ca subiect alte practici ilegale decât manifestările de corupție, dar care constituie amenințări sau prejudicii aduse interesului public. CNA se poate autosesiza și înregistra dezvăluirile practicilor ilegale făcute publice dacă acestea întrunesc cerințele prevăzute de legislație.

Cine asigură protecția avertizorilor de integritate?

Legea stabilește că, în cazul dezvăluirilor practicilor ilegale, protecția avertizorilor de integritate este asigurată de Avocatul Poporului, care contribuie la apărarea avertizorilor de integritate, în conformitate cu prevederile Legii cu privire la Avocatul Poporului. Acesta recepționează și examinează cererile de protecție a avertizorului de integritate în condițiile Legii cu privire la Avocatul Poporului, aplicând prevederile legale. Totodată, Avocatul Poporului poate acționa din oficiu pentru protecția avertizorului de integritate care a făcut dezvăluiri, dacă acesta își exprimă consimțământul expres al avertizorului de integritate de a beneficia de protecție.

Garanțiile de protecție prevăzute de lege sunt: transferul avertizorului ori a persoanei care întreprinde acțiuni de răzbunare, pe perioada examinării cererii de acordare a protecției, într-o altă subdiviziune a entității publice sau private în care activează, cu menținerea specificului de activitate, iar în lipsa acesteia – într-o subdiviziune care desfășoară o activitate conexă, pentru a exclude sau a limita influența persoanei care s-a răzbunat în legătură cu avertizarea de integritate; sancționarea persoanei care s-a răzbunat în legătură cu avertizarea de integritate sau, după caz, a conducătorului entității publice sau private pentru neasigurarea măsurilor de protecție; anularea sancțiunii disciplinare, constatată de către angajator sau, după caz, de către instanța de contencios administrativ, care i-a fost aplicată angajatului ca urmare a unei dezvăluiri în interes public făcute cu bună-credință; despăgubirea prejudiciilor materiale și morale suportate în urma răzbunării.

În prezent, infrastructura normativă și instituțională descrisă este încă în proces de elaborare, sunt în proces de setare algoritmul de acțiune, practicile de interpretare și aplicare, fiind identificate punctele slabe și intervențiile necesare pentru fortificarea mecanismului.

Ce provocări pot să apară în cadrul activității avertizorilor de integritate?

La expirarea a mai mult de 3 ani de la adoptarea Legii, se constată că nu toate componentele acestui mecanism au fost valorificate în deplină măsură.

Autoritățile responsabile de examinarea avertizărilor și de protecția avertizorilor de integritate (CNA și OAP) au întreprins, cu suportul partenerilor de dezvoltare, mai multe acțiuni pentru promovarea mecanismului și încurajarea potențialilor avertizori să apeleze la acest mecanism: au fost lansate spoturi video, secțiuni speciale pe paginile web, dezvoltate aplicații de e-learning etc. În pofida acestor eforturi, persistă multiple probleme în înțelegerea și aplicarea acestui mecanism.

Astfel, potrivit Raportului privind respectarea drepturilor și libertăților omului în R. Moldova în 2021, în perioada de referință (2019-2021), „au fost înregistrate 11 cererii (7 cereri în 2021) prin care persoanele care se consideră avertizori de integritate au solicitat protecție din partea Avocatului Poporului. Din toate cererile examinate, doar într-un caz s-a reușit repunerea în drepturi a persoanei. Urmare recomandărilor Avocatului Poporului, angajatorul a „conștientizat greșeala” și a încetat orice formă de răzbunare asupra avertizorului de integritate. Din examinarea primară a mai multor cereri prin care a fost solicitată acordarea protecției avertizorilor de integritate, în baza garanțiilor oferite de lege, se constată cunoașterea insuficientă a specificului, scopului mecanismului avertizorilor de integritate și posibilitatea utilizării acestui instrument. […] repunerea în drepturi a avertizorilor de integritate constituie un proces complex, de durată, astfel, de un an de zile deja, șase asemenea cazuri se află în examinare la Avocatul Poporului. Angajatorilor le-au fost înaintate Avize cu recomandări de repunere imediată în drepturi a avertizorilor de integritate potrivit garanțiilor oferite de mecanismul avertizorilor de integritate. Recomandările nu au fost implementate de angajatori și avertizorii au contestat ordinele de sancționare în judecată. În șase cazuri Avocatul Poporului a intervenit în proces și a depus concluzii în vederea apărării drepturilor, libertăților și intereselor legitime ale persoanelor, iar într-un caz angajatorul încă nu a oferit un răspuns cu privire la implementarea recomandărilor ce i-au fost adresate. Cu referire la primul caz al avertizorului de integritate examinat de Avocatul Poporului, Curtea Supremă de Justiție a anulat deciziile primelor două instanțe, care s-au pronunțat în favoarea avertizorului de integritate și au dispus anularea ordinului de concediere și restabilirea persoanei în funcție. În prezent, cererea depusă de acest avertizor de integritate se află pe rol la CtEDO”.

În realitate, entitățile publice raportează de obicei că au aprobat cadrul normativ intern necesar, au instituit registre și au desemnat persoane responsabile. Expertiza CAPC admite că aceste acțiuni au un caracter formalist, iar sondajele dedicate domeniului integrității arată că nu toți angajații cunosc modul în care funcționează dezvăluirea practicilor ilegale. Totodată, CNA, în calitate de autoritate abilitată să înregistreze și să examineze dezvăluirile practicilor ilegale, nu oferă vreo analiză a activității pe acest domeniu în rapoartele sale anuale.

Potrivit datelor Studiului de evaluare a impactului Strategiei Naționale de Integritate și Anticorupție – Moldova 2021, doar 10% din funcționarii publici cunosc cine poate fi avertizor de integritate, iar ponderea celor care pot identifica diferența dintre un denunț și o avertizare de integritate este în scădere: de la 62% în 2017 până la 57% în 2021. Datele Studiului mai arată că potențialii avertizori ezită să dezvăluie practicile ilegale pe motiv că ar lipsi dovezile (49%), că măsurile de protecție ar fi ineficiente (32%), dintr-un sentiment de loialitate față de organizație/colegi (18%), din frică de răzbunare (21%) sau pentru că nu au încredere că vor fi luate măsuri pentru a sista practicile ilegale (15%). Întrebați dacă au încredere că vor fi protejați în cazul unor potențiale răzbunări pentru dezvăluirile făcute, doar 24% dintre respondenți au declarat că sunt siguri că vor fi protejați. Cât privește căile de raportare la care ar apela, respondenții au optat în special pentru dezvăluirea internă: 56%, iar 35% ar opta pentru dezvăluirea externă (CNA), în timp ce 9% au răspuns că preferă să nu raporteze ilegalitatea.

Complementar problemelor enunțate, CAPC atestă absența unei autorități la nivel național care ar monitoriza eficiența implementării instituției avertizorilor de integritate atât de către autoritățile de examinare (angajatori/CNA), cât și de către autoritățile de protecție (angajatori/OAP). De fapt, în R. Moldova, nu există o instituție care ar fi responsabilă de întreg domeniul, competențele fiind distribuite unui larg lanț de autorități.

Avertizorii de integritate vs societatea civilă

Transpunerea în practică a mecanismului avertizorilor de integritate ar trebui susținută și de societatea civilă. Sectorul asociativ poate oferi suport informațional și sprijin atât entităților, autorităților publice responsabile de examinarea avertizărilor de integritate și protecția avertizorilor, cât și celor de protecție. Concomitent, societatea civilă poate oferi asistență avertizorilor de integritate, în special celor care au dezvăluit public practicile ilegale.

CAPC face referire la experiența sa în procesul promovării mecanismului avertizorilor de integritate. Pe parcursul anilor, ONG-ul a dezvoltat mai multe activități pe acest domeniu. Obiectivele urmărite de CAPC au vizat schimbări de atitudine (inclusiv la nivelul autorităților publice), spargerea stereotipurilor prin crearea unor practici pozitive de investigare eficientă a avertizărilor și de protecție a avertizorilor de integritate. Au fost organizate 4 runde de instruiri pentru judecători și procurori, privind specificul examinării dosarelor cu participarea avertizorilor de integritate, 8 runde de instruiri cu reprezentanții autorităților publice, în special locale. Totodată, CAPC a elaborat 2 ghiduri și mai multe carduri informaționale în vederea popularizării și informării de o manieră accesibilă a persoanelor interesate despre mecanismul avertizărilor de integritate. O componentă importantă în activitatea CAPC a fost susținerea a 8 avertizori de integritate prin oferirea consultațiilor și asistenței juridice, inclusiv asistență în elaborarea cererii la CtEDO a primului avertizor de integritate înregistrat în R. Moldova.

Concluziile și recomandările CAPC

Mecanismul avertizorilor de integritate este încă puțin cunoscut și aplicat în R. Moldova, chiar dacă au fost întreprinse mai multe eforturi din partea autorităților și a societății civile. Potențialii avertizori sunt încă reticenți să apeleze la acest mecanism, reticență care este alimentată pe de o parte de neîncrederea păstrării confidențialității lor, pe de altă parte de incertitudinea și neîncrederea că avertizările de integritate vor fi investigate eficient. Mai mult, se pare că mecanismul de protecție a avertizorilor de integritate nu este suficient de fiabil, fapt recunoscut și de OAP, recomandările căruia frecvent sunt ignorate de angajatori.

Cu titlu de recomandare am putea sugera:

analiza cursului avertizărilor de integritate deja înregistrate și examinate de către angajatori și de către CNA, inclusiv rezultatele acestora;

examinarea oportunității eliberării unor ordonanțe de urgență de către instanțele de judecată, în cazul în care față de avertizori se aplică sancțiunea de eliberare din funcție, pentru a asigura o reacție promptă și a înceta acțiunile de răzbunare;

examinarea oportunității de extindere a autorităților de examinare a dezvăluirilor externe: nu doar CNA, dar și alte instituții, ținând cont de domeniul în care se face dezvăluirea (autoritățile fiscale, vamale, de mediu, securitatea muncii etc.);

revizuirea și consolidarea instrumentelor de reacție și intervenție a OAP pentru asigurarea protecției eficiente a avertizorilor de integritate.

Opinia AO CAPC a fost elaborată în cadrul Proiectului „Cetățenii vorbesc: promovarea reformei democratice în interesul cetățenilor din R. Moldova”, implementat cu suportul Freedom House Moldova .